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IBRAJUS - Instituto Brasileiro de Administração do Sistema Judiciário

Revista On-line

A responsabilidade dos juízes com o aprefeiçoamento do sistema de justiça

         A responsabilidade dos Juízes com o aperfeiçoamento do sistema de justiça:

 

            Ricardo Pippi Schmidt[1]

 

            Um bom sistema de justiça deve assegurar o exercício dos direitos e impor o cumprimento das obrigações, para o que deverá, ao mesmo tempo, ser acessível[2] e aplicável a todos, a baixo custo para a sociedade e com alto grau de eficiência na perspectiva dos seus usuários.

            Há que se conciliar, pois, eficiência, em termos de tempo e custos[3] privados e públicos envolvidos na resolução dos litígios, com justiça e segurança, através de uma completa e correta apuração dos fatos, identificação da lei aplicável, resguardo ao contraditório, decisão fundamentada[4] e passível de recurso.

            Mas não é só no dizer o direito que o sistema se revela. A avaliação do funcionamento a contento de um sistema de justiça depende hoje, mais do que nunca, da capacidade dos tribunais de fazer com que suas decisões sejam cumpridas. A presença de mecanismos estatais aptos a fazer cumprir as decisões completa e generalizadamente, de modo impositivo, é dado a ser considerado, ainda que não se possa desconsiderar a utilidade das decisões judiciais como indicador, como norte para o futuro, desde que tais decisões mantenham alguma uniformidade. Neste caso, podem servir de orientação geral capaz de induzir ao comportamento esperado e desejável das pessoas e instituições, notadamente no atendimento voluntário dos deveres e obrigações que assumem.

            Nessa mesma linha e partindo-se da premissa de que ao sistema de justiça cabe também estimular as pessoas a realizarem suas transações conscientes de que, em sendo necessário, poderão a ele recorrer para exigir os seus direitos, há que se examinar o grau de utilização da via judicial pela população em geral. Isso, contudo, não significa dizer que o sistema será tanto melhor quanto mais for utilizado, pois o uso indiscriminado pode ser tão pernicioso como a chamada litigiosidade contida. Pertinente, a propósito, a conclusão de Castelar Pinheiro ao afirmar que um bom judiciário não deve conduzir nem a muitos nem a poucos litígios:

 

Um Judiciário que leve a muitos litígios não está sendo eficiente por duas razões. Uma, porque consome muitos recursos, tanto da parte dos litigantes (advogados, etc.) como do setor público (e.g. juízes e pessoal administrativo). Outra, porque litígios em excesso indicam que as leis e os direitos não se acham suficientemente bem definidos ou respeitados. Provavelmente também sinalizam que o sistema não está sendo eficiente em desencorajar casos que deveriam ser resolvidos no âmbito privado. Por outro lado, um número escasso de litígios é também sinal de que o judiciário não está funcionando bem. Mesmo que as leis e os contratos sejam escritos de forma transparente e consistente, na prática deve-se esperar a ocorrência de litígios, já que sempre haverá contingências que não estão previstas nas leis ou contratos (por exemplo uma concessão de 50 anos) ou que não são contratáveis (acidentes de carro, etc.) Um pequeno número de litígios provavelmente indica que as firmas e os indivíduos não confiam que o judiciário vá proteger seus direitos de maneira eficiente. Pode também indicar que os custos de se recorrer ao judiciário são muito altos, impedindo, na prática, o acesso universal à justiça pelas partes [5].

           

            Por outro lado, é sabido, as demandas podem ser ajuizadas de boa-fé, mas também de má-fé, explorando a disfunção do sistema. Neste caso, a demora em se alcançar uma decisão funciona como incentivo para que a parte, que não tem razão, ou que tem poucas chances de vitória, opte por iniciar um processo judicial, contribuindo para um acúmulo ainda maior de casos no Judiciário.

            Na perspectiva do usuário sem razão, a demanda corresponderá a uma estratégia pela qual ela troca o pagamento certo pelo risco calculado, com possibilidade de ganho mesmo que a decisão lhe seja desfavorável, desde que tomada em futuro distante, situação comum nos países em desenvolvimento, onde, com freqüência, “empresas vendem bens que não apresentam as qualidades anunciadas, concessionárias privadas fornecem serviços que não atendem a todas as especificações do contrato de concessão etc”[6], tudo a exigir medidas legais adicionais de penalização para evitar o uso disfuncional do Judiciário.

            Por aí já se vê que a estruturação de um bom sistema de justiça é tarefa por demais complexa, já que, como observa Sherwood “a linha divisória entre um sistema legal e seu respectivo sistema judicial não é auto-evidente”[7].

      Em particular, a capacidade dos tribunais de julgarem com presteza, justiça e  previsibilidade depende de as leis terem sentido claro e serem bem escritas e consistentes com outras leis e com as práticas comerciais. Da mesma forma, para que os tribunais funcionem de forma eficiente, os contratos, quer se refiram a partes privadas, quer envolvam o Estado, devem estar corretamente elaborados, ser consistentes com a legislação e conter cláusulas passíveis tanto de verificação como de aplicação. É necessário, portanto, não só a existência de legisladores e juízes competentes, mas também de advogados e contadores bem preparados.[8]

            Não é por outra razão que Eugênio Facchini Neto adverte que, embora a enorme quantidade de leis, a sua produção está constantemente em atraso relativamente à evolução dos temas a regular, sendo “fragmentária, frequentemente contraditória e, de qualquer sorte, desfocada [...], fruto de acordos setoriais, não mais expressa uma única visão ideológica, mas uma pluralidade de visões”, destacando, a seguir:

Nesse contexto, a atividade do juiz se torna muito mais difícil e, contemporaneamente, mais necessária. Mais difícil porque o juiz não mais dispõe de uma trilha bem visível para encontrar o caminho justo. Mais necessária, porque cabe a ele conferir um pouco de organicidade, sistematicidade e coerência a este conjunto de fontes jurídicas. Isso pode ser feito agarrando-se aos valores constitucionais, que são os únicos que atualmente podem conferir uma certa unidade, ao menos em nível de interpretação da legislação.[9]

            No ponto, cabe transcrever as lúcidas ponderações do Ministro Ruy Rosado de Aguiar Junior[10], ao destacar “a incapacidade do Estado em regular, pela via formal da lei, as multifacetadas relações sociais, que termina por colocar nas mãos do juiz o encargo de fazer a adaptação da ordem jurídica ao mundo real”, o que “não quer dizer que o Estado deixou de legislar: ao contrário, legisla cada vez mais, mas cada vez pior”.

            Neste contexto, aumenta a responsabilidade dos Juízes na tarefa de construir um sistema de justiça que mais se aproxime das expectativas da sociedade moderna e que com ela deve interagir e aprender.

            À magistratura cabe assumir o compromisso com as mudanças necessárias, o que exige uma tomada de consciência do descompasso em que se encontra hoje o Judiciário em face dos demais setores da sociedade, notadamente no que toca à gestão da prestação do serviço que opera. Aqui há muito por fazer e o espaço para introdução de melhorias efetivas aí está para ser ocupado por quem detém o poder e a responsabilidade para “disseminar novas idéias e apresentar formulações pioneiras”[11]

            Embora não se possa e nem se deva transformar o Judiciário em empresa, o fato é que grande parte da sua atividade-meio envolve essencialmente atos de gestão e de mero trâmite operacional, os quais, bem coordenados, resultarão em mais eficiência no cumprimento da atividade-fim que envolve, não só a solução de controvérsias, mas também, na definição de direitos e obrigações, o estabelecimento de um significado adequado aos valores públicos[12].

            Como destaca Nalini[13], “em termos de decisão fundamentada, ninguém pode substituir a qualidade do serviço prestado pelo Judiciário”, o que, hoje, todavia, representa “uma sofisticação para a maior parte da população brasileira [...] que necessita de empréstimo de soluções mais singelas, mais informais, para fazer face à demanda” crescente por justiça em nosso País.

            Para que se tenha uma idéia dessa demanda, só no Rio Grande do Sul[14] tramitam aproximadamente 3 milhões de processos, para uma população de pouco mais de dez milhões de habitantes, números que impressionam principalmente pela sua evolução nos últimos anos, com tendência de crescimento em proporção geométrica. Essa desproporção entre o número de novos processos e o crescimento da capacidade instalada já havia sido anunciada em pesquisa realizada pela Escola de Administração da UFRGS, em 2005[15], que apontava um aumento de 100% no número de novos processos na década anterior, com elevação de apenas 20% do número de juízes e servidores. A situação só não é pior porque a produtividade aumentou: nos últimos anos, o número de julgamentos cresceu quase na mesma proporção do aumento da demanda [16]. Ainda assim, temos enorme resíduo. Somente no 1º Grau, triplicou a carga de trabalhos dos julgadores e mais que quadriplicou o número de processos[17] e a estrutura funcional para fazer frente a essa demanda está muito aquém da necessária. Pior, a tendência é de agravamento da situação diante da impossibilidade do preenchimento de todos os cargos vagos, devido às limitações orçamentárias.

            Esta demanda crescente tem um custo. Em 2005, um levantamento do Ministério da Justiça[18] apontou que o custo médio de um processo no Brasil seria de R$ 1.848,00. No RS e São Paulo era próximo de R$ 1200,00, no RJ em R$ 3.700,00, chegando a R$ 6.000,00 no AM e AP. Em 2007 o TJRS fez um cálculo por amostragem e chegou a um valor de 400,00 por processo findo no 1º grau e R$ 350,00 no 2º grau. No ano passado o STJ[19] analisou 228.000 processos e apurou que o custo médio de um recurso especial seria de R$ 798,00 com permanência de 160 dias. Segundo o estudo, o principal vetor de custos do processo, é o tempo de permanência no Tribunal, considerando a data do ingresso até o arquivamento ou baixa. Ou seja: o aumento da demanda eleva o custo dos processos, pois gera um estrangulamento do sistema, o que gera mais demora no seu trâmite e, num círculo vicioso, gera aumento do custo e contribui para elevação da despesa total do Judiciário.

            Para o Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Gilmar Mendes, uma das explicações para esse aumento da demanda está no que chamou de uma cultura ‘judicialista’ que se estabeleceu fortemente no país, segundo a qual todas “as questões precisam passar pelo crivo judicial para serem resolvidas, o que faz o Judiciário ser chamado a atuar na solução das questões cotidianas mais afetas às atribuições de competências de setores administrativos”[20], transformando-o na principal e primeira instância para solução dos conflitos, quando deveria ser a última instância.

            Tal se evidencia quando se verifica que grande parte das ações que hoje chegam aos tribunais refere-se a chamada demanda de massa, que envolve instituições financeiras, planos de saúde, seguradoras e empresas de telefonia e outros serviços concedidos, os quais deveriam ser fiscalizados pelo Banco Central e demais agências reguladoras criadas exatamente para tal finalidade, mas que, diante da sua tímida atuação, mais se prestam a defender os interesses desses monopólios do que proteger os consumidores desses serviços. É o que se constata quando se observa que, no mais das vezes, as defesas ofertadas por essas instituições, em juízo, vêm fundadas em portarias, instruções e atos normativos das tais agências reguladoras. 

            O resultado é uma litigiosidade sem precedente que até agora não tem encontrado solução adequada na via própria das demandas coletivas, seja em razão das imperfeições do respectivo regramento, seja em face da cultura individualista e da arraigada noção de legitimidade exclusivamente individual prevista em lei.

            Ao quadro acima delineado soma-se um número desproporcional de novos advogados ingressando em um mercado de trabalho limitado, forjados em Faculdades de Direito que ensinam que o papel da advocacia, longe do compromisso com a solução extrajudicial do caso, está em litigar, o que supõe demandar em juízo. Com isso, o número de novas ações ajuizadas anualmente cresce em proporção geométrica, enquanto a estrutura do Judiciário, face às limitações orçamentárias e de pessoal, não tem condições de acompanhar tal crescimento.

            Grande parte dessas novas ações veiculam exatamente aquelas pseudo-demandas individuais que, em verdade, representam fragmentação de conflitos coletivos envolvendo frequentemente milhares de consumidores em confronto com grandes empresas e concessionárias de serviços públicos, como telefônicas, instituições financeiras, empresas seguradoras e administradoras de planos de saúde. Mediante singela alteração de uma única cláusula inserta em contratos de adesão, uma única empresa pode gerar a propositura de milhares de ações individuais, as quais, em um sistema que se quer sério e racional, deveriam ter um tratamento minimamente isonômico no Judiciário, notadamente em termos de trâmite processual.

            Neste quadro, embora consciente de que muitas das causas da ineficiência do sistema de justiça são de difícil solução, afetas a instâncias sobre as quais o Poder Judiciário não tem direta ingerência, não há como deixar de reconhecer que algumas, como o apego às velhas práticas e a falta de uma visão gerencial da instituição mais adequada aos novos tempos, dependem apenas da atuação dos Juízes e Tribunais. Estes, por suas cúpulas, precisam adequar seus métodos de gestão e instituir políticas de administração judiciária adequadas às especificidades das atividades desempenhadas pelo Judiciário, com uma visão macro do sistema, agregando à prestação jurisdicional os avanços já alcançados por instituições mais modernas. Dos juízes, por sua vez, quer-se maior consciência crítica, comprometimento e criatividade, inclusive no que concerne ao gerenciamento da sua unidade, em busca da almejada eficiência, racionalizando o trâmite processual, eliminando práticas inúteis e inovando no que é possível inovar [21], tornando-o, assim, mais eficiente e menos moroso, cumprindo, na prática, a promessa legislativa da “razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”[22].



[1]  Juiz de Direito no Rio Grande do Sul. Mestre em Administração Judiciária pela FGV-Direito/Rio.

[2] A problemática o acesso à Justiça não pode ser estudada nos acanhados limites do acesso aos órgãos judiciais já existentes. Não se trata apenas de possibilitar acesso à Justiça enquanto instituição estatal, e sim viabilizar o acesso à ordem jurídica justa. (WATANABE, Kazuo. Acesso à justiça e sociedade moderna. In: GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cândido; WATANABE, Kazuo (Org). Participação e processo. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1988. p. 128)

[3] Causas que envolvem somas relativamente pequenas são mais prejudicadas pela barreira dos custos. Se o litígio tiver de ser decidido por processos judiciários formais, os custos podem exceder o montante da controvérsia, ou, se isso não acontecer, podem consumir o conteúdo do pedido a ponto de tornar a demanda uma futilidade (CAPPELLETTI, Mauro; BRYANT, Garth. Acesso à justiça. Tradução de Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Fabris, 1988).

[4] “A noção de fundamentação, oposta a de explicação, exige que os motivos que dão suporte à decisão sejam bons e isso requer, de sua feita, regras ou normas para determinar o que é um bom motivo [...] o motivo não pode consistir em uma preferência, seja a das partes, a do corpo político ou a do juiz [...] o motivo deve, de alguma forma, transcender as transitórias crenças pessoais do juiz ou do corpo político acerca, por exemplo, do que é certo ou justo, ou do que deve ser feio. Algo mais é exigido para transformar essas crenças pessoais em valores que sejam merecedores de status constitucional e de todas as suas decorrências”. (FISS, Owen. Um novo processo civil: estudos norte-americanos sobre jurisdição, constituição e sociedade. São Paulo. Revista dos Tribunais, 2004. p. 43).

[5] Ibid., p. 26.

[6] PINHEIRO, Armando Castelar (Org.). Judiciário e economia no Brasil. São Paulo: Sumaré. 2000. p. 46.

[7] SHERWOOD et al, 1994, p. 7. apud PINHEIRO, 2000, p. 24.

[8] Ibid., p. 24.

[9] FACCHINI NETO, Eugênio. E o Juiz não é só de direito ... (ou a Função Jurisdicional e a Subjetividade). In: ZIMERMAN, David; COLTRO, Antonio Carlos Mathias (Org.) Aspectos psicológicos na prática judiciária. Campinas: Millennium, 2002. Cap. 31, p. 402.

[10] “[...] precisamos de juízes que tenham condições de compreender a complexidade de sua ação, de perceber que o direito tem suas raízes submersas em valores históricos, de olhar para a causa das causas que lhe são submetidas, de se preocupar com as circunstâncias preexistentes que determinaram o surgimento do litígio, de apreender as razões que amparam as pretensões das partes, de viver a realidade presente e de refletir sobre as conseqüências concretas de seu julgamento.” (AGUIAR JUNIOR, Ruy Rosado. A função jurisdicional no mundo contemporâneo e o papel das escolas judiciais. Artigo baseado no texto básico da palestra proferida na Escola Superior da Magistratura do Rio Grande do Sul – AJURIS, por ocasião da solenidade comemorativa dos seus 25 anos, em Porto Alegre, no dia 17 nov. 2005).

[11] NALINI, Renato. A rebelião da toga. Campinas: Millennium, 2006. p. 165.

[12] FISS, 2004, p. 66.

[13] NALINI, 2006, p. 178.

[14] RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça.  Relatório anual 2008. Porto Alegre, 2008.

[15] COSTA, Silvia Generali da (Coord.) Pesquisa: Análise da carga e distribuição do trabalho no Poder Judiciário do Estado do Rio Grande do Sul – Magistrados e Servidores da Justiça de Primeiro Grau. Porto Alegre: Universidade Federal do Rio Grande do Sul – Escola de Administração – Programa de Pós-Graduação em Administração e Plano de Gestão pela Qualidade do Judiciário – TJRS, 2005.

[16] Em 1998 iniciaram-se mais de 1 milhão de feitos e foram julgados 898 mil. Em 2007 ingressaram 2,5 milhões de ações, sendo encerradas 2,3 milhões. (RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça, 2007).

[17] Em 1998 eram 1.004 ações por magistrado, em média, e 1.214 por vara. Em 2007 foram 3.741 por juiz e 4.989 por vara. (Ibid.) Em 2008, segundo recente relatório do CNJ – Gráficos – Justiça em números 2008, a carga de trabalho dos magistrados do RS é de 6.982 processos em andamento, incluindo 1º, 2º graus e Juizados Especiais (www.cnj.jus.br).

[18] Ministério da Justiça – Secretaria da Reforma do Judiciário – Indicadores de 2005.

[19] Para realizar esses cálculos foi usado o Sistema Prisma que define os custos de cada unidade do STJ envolvidas na missão de julgar. Esse cálculo leva em consideração os gastos com pessoal, material, depreciação de equipamentos e outras despesas de custeio, como água, energia e limpeza. Em média, os recursos tramitaram 147 dias ao custo médio de R$ 762,72 cada um. (Superior Tribunal de Justiça – Notícia divulgada no site do STJ: www.stj.gov.br/portal_stj/publicação publicado em 29/03/08).

[20] MENDES, Gilmar. Discurso de Posse na Presidência do Supremo Tribunal Federal. Disponível em: <http://www.stf.gov.br>

[21] Exemplo disso é o que estamos tentando fazer no enfrentamento das ações individuais ajuizados por milhares de poupadores visando obter as diferenças das remunerações dos Planos Econômicos, a partir da valorização das ações coletivas. A opção foi suspender todas as ações individuais, agilizar o julgamento das coletivas e, com a decisão destas, prosseguir naquelas convertidas em liquidação das sentenças prolatadas nas coletivas, partindo-se após para o cumprimento de modo uniforme para todos os litigantes. Ao mesmo tempo em que se evita a repetição da discussão posta nas coletivas, que seria renovada burocrática e inutilmente nas milhares de ações individuais, ganha-se tempo precioso com a padronização dos procedimentos envolvendo a liquidação do direito eventualmente às diferenças, limitada a controvérsia nas individuais apenas à questão da existência ou não da conta poupança à data do plano econômico em questão, relativamente aquele poupador.

[22]  Art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, com a redação dada pela Emenda 45/2004.

Ricardo Pippi Schmidt por Ricardo Pippi Schmidt
Juiz de Direito no Rio Grande do Sul. Mestre em Administração Judiciária pela FGV-Direito/Rio.

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