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IBRAJUS - Instituto Brasileiro de Administração do Sistema Judiciário

Revista On-line

O Orçamento nos Tribunais

                                   O ORÇAMENTO NOS TRIBUNAIS.

 

O Judiciário, como os outros Poderes e segmentos da sociedade, ressente de qualidades elementares para desempenho da atividade administrativa no serviço público.

A inteligência do homem e a máquina prestam-se para facilitar a ação, mas não têm sido suficientes para implementar a boa jurisdição, vez que não os gestores prestigiar virtudes dispensáveis na avaliação da capacidade administrativa.

O magistrado não é gestor e, no seu recrutamento, não lhe é exigido conhecimento algum de administração; todavia, mudanças estão sendo implementadas para exigir noções de administração, de orçamento, de empenho, de licitação, de gestão de pessoas.

A Constituição de 1988 estabeleceu para a administração pública uma nova forma de gestão, guiada pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Assim, a sociedade dos tempos atuais exige e espera do magistrado moderno, não somente presteza e correção técnica na atividade jurisdicional, mas reclama também competência e eficiência na gestão administrativa a que se obriga como dirigente de um Tribunal, de um Fórum, de uma Vara ou mesmo de uma Comarca.

O tempo na carreira não deve constituir elemento básico para habilitação ao cargo de direção dos tribunais, função que recebe a incumbência de administrar todos os bens, recursos e pessoas do sistema judicial. Esse é o primeiro e grande obstáculo para a boa administração. Juntam-se a incompetência de gestão, a resistência aos avanços tecnológicos e o descompasso entre a movimentação da área administrativa e a judicial para completar o quadro de dificuldades na gestão do Judiciário.

Precisa-se de gestores que saibam administrar os recursos públicos, promovendo benefícios aos jurisdicionados e não simplesmente gerenciando o patrimônio do povo, através da manutenção de tradições e regalias inaceitáveis.

Pesquisa promovida pela Direito GV e pelo Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais – Cebepej – revela que “a crise da Justiça brasileira pode não ser uma questão de aprimoramento legislativo, como se tem acreditado, mas de gestão e funcionamento de um serviço público”.

Questão de fundamental importância nos tribunais situa-se nos seus orçamentos, feitos em obediência a parâmetros que não condizem com a realidade, pois não obedecem aos critérios sugeridos pelas necessidades, mas formulados com a intenção de seguir a orientação tradicional, sem a inovação necessária.

A insuficiência do orçamento para as necessidades primárias de um tribunal, a exemplo de aparelhamento, deve provocar a busca de recursos até mesmo no Orçamento Geral da União; assim procedeu o Judiciário de Mato Grosso do Sul, através de seu presidente, com apoio dos deputados federais, com emenda, na qual se empenhou R$ 13 milhões no Orçamento Geral da União, para o ano de 2013. Os recursos servirão para adaptar a informatização ao Processo Eletrônico, exigido pelo CNJ.   

A Constituição federal, art. 2º, dispõe que os Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo são independentes e harmônicos entre si; a dificuldade surge quando se discute o orçamento e se constata evidente ingerência dos outros poderes para gerir o tamanho da receita e dos gastos do Judiciário.

O orçamento público representa instrumento para atendimento aos cidadãos na prestação dos serviços judiciais. Esse calhamaço de papel não pode ser simplesmente um ininteligível amontoado de números, mas fruto das discussões em audiências públicas e as propostas advindas devem ser analisadas para elaboração do Projeto Orçamentário.   

Nesse sentido, o CNJ baixou a Resolução n. 70/2009, dispondo sobre Planejamento e Gestão Estratégica do Judiciário, exigindo a “participação efetiva de serventuários e de magistrados de primeiro e segundo graus, indicados pelas respectivas entidades de classe, na elaboração e na execução de suas propostas orçamentárias e planejamentos estratégicos”.   

O CNJ, visando fortalecer o Judiciário, criou o Grupo de Apoio aos Tribunais (GAT), destinado a promover negociações com o Executivo para aprovação dos orçamentos do Judiciário. Já celebrou contrato de consultoria para estudar e fazer diagnóstico dos setores de orçamento e recursos humanos dos tribunais de Justiça. A alocação de recursos orçamentários e de RH será o objetivo maior da empresa contratada que cuidará de sugerir adequação de regras para a gestão dos recursos. Posteriormente, o CNJ editará ato normativo para estabelecer regras de gestão para melhor aplicação e distribuição dos recursos públicos.

 A realidade mostra que não há planos de ação de longo prazo e muito menos continuidade administrativa nas ações dos tribunais. Cada presidente que chega impõe suas idiossincrasias pessoais na administração da coisa pública, ignorando solenemente eventuais metas traçadas anteriormente; o objetivo maior dos administradores que chegam situa-se fundamentalmente em satisfazer seu ego com inaugurações de prédios, recebimento de comendas, colocações de placas comemorativas dessa ou daquela atividade que não representa avanço para o Judiciário.

As deliberações são tomadas sem consulta à mesa diretora, apesar de pedida sua aprovação. É o que ocorre, por exemplo, com a discussão e aprovação dos orçamentos. Registre-se também a dificuldade que se tem para o debate de matérias importantes, pois é sabido que as pessoas temem divergir publicamente da opinião oficial dos poderosos do momento.  

 A Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 20, menciona o limite de 6% da receita corrente líquida do Estado para o Judiciário, mas isso de forma velada não é obedecida.

A lei maior garante competência aos tribunais, art. 99, § 2º da Constituição, para “aprovar seus respectivos orçamentos”, remetendo ao Executivo que tem a obrigação de incorporar ao Projeto de Lei Orçamentária do Estado. 

O problema é que o Judiciário mostra-se débil nas ponderações dos burocratas do Estado e não busca alternativas para fazer o orçamento de conformidade com as necessidades dos jurisdicionados, pautada na lei.

Ives Gandra, respeitável jurista, entende que o limite máximo estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal é meramente indicativo, porque o Tribunal de Justiça, dentro de sua autonomia financeira, pode ultrapassar tal percentual, em situações excepcionais, art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal. O fundamento para essa compreensão é de que a lei complementar, Lei de Responsabilidade Fiscal, não pode contrariar a Constituição Federal.

Com efeito, o art. 99 dispõe que:

“Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira”.

O § 1º estabelece:

“Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias”.

Registre-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal foi imposta ao Judiciário que não participou do processo de sua elaboração, apesar de ser destinatário; a norma impede o crescimento do sistema para atender ao aumento das demandas, que implica na dignidade humana, princípio basilar da ordem jurídica.

A administração financeira da Justiça Estadual e da Federal guarda diferenciações inaceitáveis. O Diretor do Foro, na Justiça Federal é possuidor de autonomia administrativa e financeira na unidade judiciária; compete-lhe usar as verbas de sua competência, para pagar servidores, promover licitações, sempre, evidentemente, de acordo com a Presidência do respectivo Tribunal.

O Diretor do Fórum, na Justiça Estadual, tem poderes para fiscalizar os serviços administrativos, que não se confundem com atribuições de ordem financeira; sua competência é bastante limitada até mesmo geograficamente, porquanto atinge somente a área da Comarca na qual é titular.

Na Justiça Federal, os magistrados podem afastar da atividade jurisdicional e dedicar exclusivamente à administração, possibilidade inexistente na área estadual, onde não existe contrapartida alguma para o exercício da função administrativa.

O mínimo que se poderia fazer para facilitar o trabalho administrativo dos juízes seria a permissão para contratar Administradores do fórum, destinado a auxiliar o juiz. Aliás, há precedente nesse sentido, pois o Judiciário de Rondônia, através da Lei Estadual n. 271/2005 e Resolução n. 09/2005 permite essa providência.

A Justiça Federal não atravessa dificuldades orçamentárias e é bem servida por juízes, servidores e bem aparelhada com computadores e prédios adequados aos serviços judiciários.

 

Salvador, fevereiro/2013.

 

Des. Antonio Pessoa Cardoso

Corregedor das Comarcas do Interior.

 

 

 

                                           

Antonio P Cardoso por Antonio P Cardoso
JUIZES E DEMANDAS Tanto na empresa privada quanto nos serviços públicos, torna-se indispensável contar com um mínimo de trabalhadores ou funcionários condizentes com a demanda para a lucratividade do negócio, no primeiro caso, ou para a boa prestação de serviços, na área pública. Assim é que, no Legislativo, o número de vereadores, de deputados estaduais, federais e senadores são definidos por critérios estabelecidos na Constituição Federal, nas leis federais e estaduais, diferentemente do que ocorria antes, quando os municípios e estados tinham grande variedade na composição das Casas legislativas. Essas leis cuidam de estabelecer o máximo e o mínimo de deputados e vereadores, o mesmo acontecendo no âmbito federal e no senado da República. Há de ser obedecida a proporcionalidade considerando a população de cada unidade federada. No que se refere ao Poder Judiciário, também a Constituição Federal assegura que “o número de juízes na unidade jurisdicional será proporcional à efetiva demanda judicial e à respectiva população”, art. 93, XIII. A literalidade do dispositivo conduz a uma única interpretação, qual seja a de que o número de julgadores aumentará na mesma proporção da “efetiva demanda judicial e a respectiva população”. Como se vê, o dispositivo é claro, mas não é aplicado no sistema judicial brasileiro; isso é facilmente perceptível, pois o tempo passa, a população e as demandas aumentam, mas as unidades judiciárias continuam com o mesmo número de juízes e de servidores, quando não diminuem. Há efetivo e grande desequilíbrio entre o número de magistrados e de servidores e a quantidade de demandas. As Comarcas, as Varas, as Câmaras estão sempre com cargos vagos, sob a fundamentação de que faltam recursos financeiros ou de que a incidência da lei de responsabilidade fiscal não permite a realização de concursos para preenchimento dos claros. A identidade do Judiciário mudou bastante com o crescimento das demandas, com verdadeira explosão da litigiosidade e com a judicialização dos direitos sociais, fenômenos ocorridos em função da Constituição de 1988. Essa alteração criou um Judiciário competente para receber todo tipo de reclamação, outrora resolvida pela família, pelo padre, pelo delegado ou pelo juiz de paz; aparece, em seguida, o juiz “Hércules”, ou seja, “um juiz imaginário, de capacidade e paciência sobre-humanas, que aceita o direito como integridade”, na expressão de Ronald Dworkin, in “Império do Direito”. A afirmação de uns de que os magistrados querem tornar-se um super Poder não corresponde à realidade, porquanto o próprio Estado não oferece ao Judiciário a estrutura reclamada e, portanto sem, concretas, condições para assumir a posição constitucional ou a de superego. Relatório do CNJ, Justiça em Números, mostra que no ano de 2011 subiu o número de demandas na Justiça Comum e diminuiu o de julgamentos. A explicação para essa situação situa-se na estrutura do sistema, pois as demandas aumentam e os recursos humanos e materiais diminuem com menor número de juízes, de servidores, de segurança e de espaço físico. Sem dúvida alguma há uma provocação abusiva da máquina judiciária de iniciativa dos maus pagadores e de todos aqueles que acreditam no emperramento do sistema para oferecer decisão em tempo razoável. O exemplo maior de boa prestação jurisdicional situava-se nos Juizados Especiais, quando regido pela Lei n. 7.244/84; o advento da Lei n. 9.099/95 contribuiu sobremaneira para seu desvirtuamento, porque direcionou para os Juizados uma enxurrada de causas incompatíveis com o sistema. Outra é a realidade da Justiça Eleitoral que funciona a contento, apesar de contar com os mesmos magistrados da Justiça Comum; merece destaque em todo o mundo pela agilidade na apuração e proclamação dos resultados. Por outro lado, a justiça federal (eleitoral) tem prioridade sobre a justiça estadual (comum); na época eleitoral, o juiz do Estado tem a obrigação de dar prioridade às eleições, prejudicando a movimentação dos processos na Vara ou Comarca onde serve. Assim, visualiza-se um dos motivos da lentidão de uma e da agilidade da outra. A Justiça Eleitoral tem funções administrativas, na condução do processo eleitoral, nos atos praticados para realização das eleições, tais como o alistamento de eleitores, o preparo e apuração dos pleitos, a fiscalização das contas, o controle da propaganda eleitoral e partidária; a função jurisdicional que se define como ação destinada à solução dos conflitos, onde se inclui o processamento e apuração das eleições, expedição de diplomas, solução para as argüições de inelegibilidades, julgamento dos crimes eleitorais, bem como habeas corpus e mandado de segurança em matéria eleitoral. Registre-se que a Justiça Eleitoral funciona em sua inteireza somente de dois em dois anos, quando ocorrem as eleições no Brasil e tudo isso acontece com aqueles mesmos juízes da justiça comum que se diz morosos nos julgamentos. Ninguém nega a estrutura da Justiça Eleitoral que conta com servidores preparados e reciclados além de outras vantagens inexistentes na Justiça Comum. Para equilíbrio bem que se poderia conferir à Justiça Eleitoral competência para julgar ações populares, mandados de segurança que envolvessem os agentes políticos, ações de improbidade administrativa e outras, diminuindo dessa forma as demandas na Justiça Comum, assoberbada com o número de causas e sem condições estruturais para funcionar. O fato de serem os mesmos juízes de um e outro segmento não impede nem prejudica, porquanto o maior gargalo da Justiça Comum localiza-se na absoluta falta de material humano nos cartórios para cumprimento das decisões judiciais o que não ocorre com a Justiça Eleitoral. Pesquisa da Fundação Getúlio Vargas mostra que os processos permanecem 80% do tempo total de movimentação nos cartórios. Dessa forma, cada Tribunal estabelece o número de desembargadores e de juízes que entender, mesmo que o jurisdicionado reclame com maior número de demandas; no que se refere à Justiça de segundo grau, por exemplo, o vizinho estado de Pernambuco, com população de 8.8 milhões de habitantes, tem 42 desembargadores e 686 juízes; já o Distrito Federal com 2.6 milhões de habitantes dispõe de 39 desembargadores e 270 juízes enquanto a Bahia com 14 milhões de habitantes tem 42 desembargadores exatamente o mesmo número de Pernambuco, e aproximadamente 600 juízes, menos que o estado de Pernambuco. A desarrumação prossegue quando se toma conhecimento da mesa dos Tribunais, porquanto uns tem a diretoria composta de cinco membros, enquanto outros de três. É o que ocorre, por exemplo, com São Paulo, Distrito Federal e Pernambuco que contam com um Presidente, um Vice e um Corregedor; Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro, um Presidente, três Vices e um Corregedor Geral; Minas, com população de 19.7 habitantes, dispõe de um Corregedor e um Vice; Paraná, população de 10.5 habitantes, conta com um presidente, dois Vices, um Corregedor Geral e um Vice-Corregedor. O Pará e a Bahia distorcem da realidade dos outros Estados, porquanto contam com duas Corregedorias, sendo uma competente para as Comarcas do Interior e a outra da Região metropolitana. Na Bahia, a Corregedoria Geral cuida somente da Capital. A experiência da Bahia e do Pará não está dando certo, seja por absoluta falta de recursos, sem quadro próprio, sem espaço condigno, seja pelos inconvenientes criados com a administração conferida a dois para gerir uma só realidade. Não se justifica o funcionamento de duas Corregedorias se não tem estrutura nem para uma. Salvador, dezembro/2012. Antonio Pessoa Cardoso. Corregedor das Comarcas do Interior.

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