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IBRAJUS - Instituto Brasileiro de Administração do Sistema Judiciário

Revista On-line

Evolução Histórica da Ação Penal Originária

1. INTRODUÇÃO

A ação penal originária é aquela decorrente do cometimento de um crime no qual o agente é detentor de certa função ou cargo público. Deste modo, quando houver prerrogativa de função, isto é, quando o réu, investido em função especial, cometer uma infração penal, relevam-se as demais regras de fixação de competência passando-se a respeitar o foro por prerrogativa de função.

Este projeto intitulado "Evolução Histórica da Ação Penal Originária" iniciou-se com o estudo de todas as constituições brasileiras, visando assim traçar a base histórica destas ações e compreender o seu desenvolvimento e aplicação no país.

Posteriormente analisou-se a legislação brasileira que trata da ação penal originária, traçando-se um quadro geral da divisão judiciária estabelecida por normas constitucionais e infraconstitucionais, com relação aos julgamentos afetos a Cortes Especiais, tanto em relação à prerrogativa de função como em relação à matéria em julgamento do Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça, Superior Tribunal Militar, Tribunais Regionais Federais, Tribunais Regionais Eleitorais e Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal.

Na primeira Constituição Brasileira, qual seja, a de 1824, ou "Constituição de D. Pedro I", já é possível verificar a existência de tratamento diferenciado aos Senadores e Deputados, que não poderiam ser presos, salvo por ordem da Câmara ou em flagrante delito naqueles crimes que eram punidos com pena de morte.

A primeira Constituição republicana do Brasil de 1891 consagrou a existência dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, e aboliu o antigo poder Moderador. Prevê em seu artigo 20:

"Art. 20 Os Deputados e Senadores, desde que tiverem recebido diploma até a nova eleição, não poderão ser presos nem processados criminalmente, sem prévia licença de sua Câmara, salvo caso de flagrância em crime inafiançável. Neste caso, levado o processo até pronúncia exclusiva, a autoridade processante remeterá os autos à Câmara respectiva para resolver sobre a procedência da acusação, se o acusado não optar pelo julgamento imediato".

 

O capítulo IV, artigo 52, § 2º, ainda prevê que os Ministros de Estado nos crimes comuns e de responsabilidade serão processados e julgados pelo Supremo Tribunal Federal, e nos crimes conexos com o Presidente da República, pela autoridade competente para o julgamento deste.

O capítulo V dispõe sobre a responsabilidade do Presidente e ressalta que este será submetido a processo e julgamento depois que a Câmara declarar procedente a acusação perante o STF nos crimes comuns, e nos crimes de responsabilidade, perante o Senado. O artigo 54, § 2º, ressalta ainda que outra lei regulará a acusação, o processo e o julgamento.

Quanto ao Poder Judiciário, a Constituição de 1891 assevera, em seu artigo 57, § 2º, que o Senado julgará os membros do Supremo Tribunal Federal nos crimes de responsabilidade e este, por sua vez, julgará os Juízes federais inferiores.

O artigo 59 da referida Constituição dispõe que ao Supremo Tribunal Federal compete processar e julgar, originária e privativamente, o Presidente da República nos crimes comuns, e os Ministros de Estado, quanto aos conselhos dados ao Presidente, competindo, ainda, julgar os Ministros Diplomáticos nos crimes comuns e de responsabilidade.

Na Constituição de 1934 não houve maiores alterações.

A Constituição de 1937, outorgada por Getúlio Vargas, caracterizou-se pela concentração dos poderes nas mãos do chefe do Poder Executivo. Com esta constituição Vargas implantou um governo autoritário de inspiração fascista que perdurou até o final da 2ª Guerra Mundial. Muitos artigos foram retirados da Constituição de 1934, outros foram alterados e outros acrescentados. Verifica-se que a maior alteração ocorreu nos artigos correspondentes à responsabilidade do Presidente da República, e devido ao momento histórico que o país se encontrava, foram alterados provavelmente com o objetivo de garantir a impunidade de seus atos. É válido citar os artigos 86 e 87:

"Art. 86 - O Presidente da República será submetido a processo e julgamento perante o Conselho Federal, depois de declarada por dois terços de votos da Câmara dos Deputados a procedência da acusação.

Art. 87 - O Presidente da República não pode, durante o exercício de suas funções, ser responsabilizado por atos estranhos às mesmas."

 

Quanto aos Ministros de Estado não houve alterações na carta política.

A Constituição de 1946 em muito influenciou a Constituição de 1988, contendo praticamente os mesmos artigos, que serão analisados logo adiante.

A Constituição de 1967, ao seu tempo, em muito se assemelhava à Constituição de 1988. O artigo referente aos membros do Congresso Nacional voltou a vigorar, não podendo ser possível a decretação da prisão daqueles sem a devida autorização da sua Câmara (artigo 34, § 1º). A seção III, em seu artigo 44, previa a competência de julgamento do Senado Federal para:

" I) julgar o Presidente da República nos crimes de responsabilidade e os Ministros de Estado, havendo conexão;

II) processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador-Geral da República, nos crimes de responsabilidade.

 

O artigo 114 asseverava que competia ao STF processar e julgar originariamente nos crimes comuns o Presidente da República, seus Ministros e o Procurador-Geral da República e nos crimes comuns e de responsabilidade, os Juízes Federais, Juízes do Trabalho e os membros dos Tribunais Superiores da União, dos Tribunais Regionais do Trabalho, dos Tribunais de Justiça dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, bem como os Ministros dos Tribunais de Contas, da União, dos Estados e do Distrito Federal e os Chefes de Missão Diplomática de caráter permanente.

Finalmente, a Constituição de 1988 esclarece que os membros do Congresso Nacional serão submetidos a julgamento perante o STF (artigo 53), que admitida a acusação contra o Presidente da República, por dois terços da Câmara dos Deputados, será ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infrações penais comuns, ou perante o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade (artigo 86). Cabe ressaltar que, enquanto não sobrevier sentença condenatória, nas infrações comuns, o Presidente da República não estará sujeito a prisão (§ 3º do artigo 86).

Quanto à competência originária do STF para processar e julgar, o artigo 102, inciso I, 'b' e 'c' estabelece:

b) nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da República;

c) nas infrações penais comuns e nos crimes de responsabilidade, os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ressalvado o disposto no art. 52, I, os membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente;

 

Do mesmo modo, a competência originária do STJ vem estabelecida no artigo 105, inciso I, 'a' e 'b':

a) nos crimes comuns, os Governadores dos Estados e do Distrito Federal, e, nestes e nos de responsabilidade, os desembargadores dos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal, os membros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, os dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Trabalho, os membros dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios e os do Ministério Público da União que oficiem perante tribunais;

 

O artigo 124, parágrafo único da Constituição Federal remete à lei ordinária a fixação da competência originária do Superior Tribunal Militar, que é o tribunal mais antigo do Brasil, tendo sido instalado por ato de D. João VI, em 1808, com o nome de Conselho do Supremo Tribunal Militar, constituindo então um órgão do Poder Executivo, diversamente de sua natureza hodierna de órgão do Poder Judiciário, nos termos do artigo 122, inciso I, da Constituição Federal. Essa competência está fixada na Lei 8.457/92 (Lei Orgânica da Justiça Militar da União) e compreende os crimes militares em tempo de paz praticados por oficiais-generais das Forças Armadas.

A prerrogativa de foro na justiça eleitoral não está prevista na Constituição Federal, entretanto, o Código Eleitoral em seu artigo 22, inciso I, alínea d, estabelece a competência do Tribunal Superior Eleitoral para processar e julgar originariamente os crimes eleitorais e os comuns que lhe forem conexos cometidos pelos seus próprios juízes e pelos juízes dos Tribunais Regionais Eleitorais. Se somente praticarem crimes comuns ou sem qualquer conexão com crimes eleitorais, os juízes do Tribunal Superior Eleitoral serão julgados no STF e os juízes dos Tribunais Regionais Eleitorais serão julgados no STJ.

A competência originária do Tribunal Regional Federal está prevista no artigo 108, inciso I, 'a' da Constituição Federal:

Compete aos Tribunais Regionais Federais:

I - processar e julgar, originariamente:

a) os juízes federais da área de sua jurisdição, incluídos os da Justiça Militar e da Justiça do Trabalho, nos crimes comuns e de responsabilidade, e os membros do Ministério Público da União, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral;

 

Aos Tribunais de Justiça dos Estados e do Distrito Federal é atribuída a competência para processar e julgar os juízes, bem como os membros do Ministério Público, nos crimes comuns e de responsabilidade, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral, (artigo 96, inciso III, CF); os prefeitos municipais nos crimes comuns (artigo 29, inciso X, CF) e outras autoridades estaduais, conforme estabelecido nas Constituições Estaduais (artigo 125, §1º, CF).

Atualmente o rito processual previsto para o julgamento dos crimes de competência originária, encontra-se regulamentado pelas Leis nº 8.038 de 1990 e 8658 de 1993, bem como pelos regimentos internos de cada tribunal.

Da Lei nº 8038 de 1990 destaca-se a atuação do relator, que escolhido na forma regimental, será o juiz da instrução e poderá determinar o arquivamento do inquérito, decretar a extinção da punibilidade, e convocar juízes e desembargadores de outros Estados para a realização do interrogatório e de outros atos da instrução. A lei explicita ainda que a instrução obedecerá, no que couber, ao procedimento comum do Código de Processo Penal.

O artigo 13 prevê que para preservar a competência do Tribunal ou garantir a autoridade das suas decisões, caberá reclamação da parte interessada ou do Ministério Público. Ressalte-se ainda que qualquer interessado poderá impugnar o pedido do reclamante e que  se julgada procedente a reclamação, o Tribunal cassará a decisão exorbitante de seu julgado ou determinará medida adequada à preservação de sua competência.

O procedimento das ações penais originárias está previsto nos artigos 230 a 246 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. Destaca-se deste regimento que o julgamento será efetuado em uma ou mais sessões, a critério do Tribunal.

No Regimento do Superior Tribunal de Justiça, o procedimento está previsto entre os artigos 217 e 232. 

Diferentemente dos Regimentos do STF e do STJ, o Regimento Interno do Superior Tribunal Militar só previu dois artigos quanto ao procedimento das ações penais originárias, os artigos 108 e 109 e mais um artigo, o artigo 169, quanto à execução das sentenças e das medidas de segurança decretadas pelo Plenário nas Ações Penais Originárias, obedecendo-se ao Código de Processo Penal Militar.

O Tribunal Superior Eleitoral prevê o procedimento em seus artigos 45 a 49 em seu Regimento Interno, o qual deve ser aplicado juntamente com o Código de Processo Penal.

Quanto aos Tribunais Regionais Federais, ressalta-se que a maioria destes simplesmente adotaram as disposições da Lei nº 8038/90 em seus próprios Regimentos Internos, tem se como exemplo o TRF/SC (artigo 97) e o TRF/DF (artigo 65).

Cada Tribunal prevê em seu Regimento Interno a competência para o julgamento das ações penais originárias. O Regimento Interno do Tribunal de Justiça do Paraná, por exemplo, prevê competência privativa ao Órgão Especial, por delegação do Tribunal Pleno, para processar e julgar originariamente, nos crimes comuns e de responsabilidade, os Deputados Estaduais, os Juízes de Direito e Juízes Substitutos, os Secretários de Estado e os membros do Ministério Público, ressalvada a competência da Justiça Eleitoral, e, nos crimes comuns, o Vice-Governador do Estado (artigo 84, inciso II, a).

 

2.  OBJETIVOS

Objetivo principal: Realizar uma análise histórica acerca da evolução da ação penal originária.

Objetivos secundários:

- Realizar uma análise histórica dos primeiros contornos da ação penal originária, iniciada com o estudo das Constituições Federais Brasileiras de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946 e por último, a atual Constituição de 1988;

- Analisar a legislação brasileira que trate da competência originária nos tribunais e que trate da ação penal originária;

- Apresentar um quadro geral da divisão judiciária, estabelecida por normas constitucionais e infraconstitucionais, com relação aos julgamentos afetos a Cortes Especiais, tanto em relação à prerrogativa de função como em relação à matéria em julgamento. 

 

3.  MATERIAIS E MÉTODO

O método utilizado seguiu o método do projeto de origem, a saber, o método crítico-dialético, procurando respostas e soluções às questões levantadas, sempre com vistas a realizar uma análise histórica acerca da evolução da ação penal originária.

Nesse sentido, utilizou-se material essencialmente bibliográfico, obras nacionais e estrangeiras (em meio físico e principalmente eletrônico - tendo em vista a expansão de artigos e revistas online).

Ressalta-se a dificuldade que a bolsista obteve na procura de material para a realização desta pesquisa, ante a carência de publicações e estudos relacionados ao tema.

 

4.   RESULTADOS

O projeto desenvolvido até então, baseado eminentemente em revisão bibliográfica, teve como resultado a compreensão teórica da evolução histórica da ação penal originária. Para atingir as demandas da pesquisa foi necessária esta fase teórica inicial englobando o estudo das primeiras constituições brasileiras até chegar ao momento atual que se encontram as ações penais originárias. 

O primeiro objetivo parcial se encarregou de um breve estudo de todas as constituições brasileiras, visando assim traçar a base histórica das ações penais originárias para compreender o desenvolvimento e aplicação destas no país.

Este objetivo foi cumprido na medida em que, ao promover esta comparação entre as Constituições Federais, foi possível compreender cada momento histórico que o país viveu e sua influência no desenvolvimento das constituições e na evolução das ações penais originárias. A primeira Constituição brasileira, a Constituição de D. Pedro I, já previa um tratamento diferenciado para os Senadores e Deputados, que não poderiam ser presos, salvo por ordem da Câmara ou em flagrante delito. As Constituições de 1891 e 1934 são muito similares e consagraram a existência dos três poderes, bem como o julgamento do Presidente e dos Ministros do Estado perante o STF. A Constituição de 1937, outorgada por Getúlio Vargas, concentra os poderes nas mãos do chefe do Poder Executivo e sofreu alterações nos artigos correspondentes à responsabilidade do Presidente da República. As Constituições de 1946 e 1967 em muito se assemelham à Constituição de 1988, que ainda está em vigor no nosso país.

O segundo e o terceiro objetivos secundários deste projeto foram cumpridos na medida em que foi analisada a Constituição Federal de 1988 juntamente com toda a legislação infraconstitucional que trata de competência originária e ação penal originária. A partir desta análise traçou-se a competência para julgamento dos agentes detentores de foro por prerrogativa de função em cada Tribunal, o que permitiu um maior esclarecimento acerca do foro competente para julgamento das ações penais originárias cometidas por estes agentes.

Examinou-se ainda o rito processual e os procedimentos que deverão ser adotados para o julgamento dos crimes de competência originária, os quais se encontram regulamentados pelas Leis nº 8.038 de 1990 e 8658 de 1993, bem como pelos regimentos internos de cada tribunal. Desta análise concluiu-se que, muito embora a maioria dos Tribunais tenha adotado o rito da Lei 8.038/90, muitos outros ainda elaboraram procedimentos diversos em seus Regimentos Internos.

 

 5.  DISCUSSÃO

O estudo das ações penais originárias é ainda algo muito recente e não bem aprofundado pela comunidade jurídica. Ressaltam-se os raríssimos casos em que houve condenação de agente detentor de foro por prerrogativa de função.  

Ocorre que a sociedade ainda possui dificuldade em entender que o foro por prerrogativa de função não é um foro privilegiado para a pessoa em si e que privilegia a função que este exerce no momento. Deste modo, a prerrogativa de foro, ao contrário do que pensam alguns, não é uma garantia voltada para os interesses dos titulares de cargos relevantes, mas, sobretudo, para a própria regularidade das instituições em razão das atividades funcionais por eles desempenhadas.

Luciano Magno Silveira de Farias, em seu artigo "Improbidade administrativa, crimes de responsabilidade e agentes políticos com prerrogativa de foro" ressalta que a instituição da prerrogativa de foro, relativamente a esses agentes, não traduz favorecimento pessoal, pois contempla as exigências de garantia constitucional pertinentes aos respectivos cargos e funções, pela relevância que representam nos poderes correspondentes e nos escalões hierárquicos, cuja dignidade funcional cumpre resguardar" (http://online.sintese.com. Acesso em: 7.7.2012

Assim, ao instituir a prerrogativa de função, o legislador colocou o interesse público em primeiro lugar e tinha o objetivo de garantir completa imparcialidade das ações penais originárias. O legislador presumiu que os Tribunais de maior categoria teriam maior isenção para julgar ocupantes de determinadas funções públicas, por sua capacidade de resistir ou para evitar eventual influência do acusado ou até mesmo de terceiros contra o acusado.

Deste modo, algumas soluções têm aparecido, dentre elas, acabar com a prerrogativa de foro (posição defendida pelo Ministro do STF, Celso de Mello, Folha de São Paulo, 26.2.2012), utilizar tecnologias que facilitem a produção de provas, como a videoconferência e a tramitação digital dos processos. Uma outra alternativa, já utilizada pelo Supremo Tribunal Federal, é delegar aos juízes de primeiro grau a colheita de depoimentos e outros elementos de prova e reservar para o Tribunal a análise de todas as provas colhidas.

 

6.  CONCLUSÃO

Esta pesquisa inovou ao realizar uma comparação entre as Constituições Federais. Desta comparação foi possível compreender os diferentes momentos históricos vivenciados pelo Brasil e sua influência no desenvolvimento da evolução das ações penais originárias.

A análise da Constituição Federal de 1988, realizada juntamente com a legislação infraconstitucional, permitiu um maior esclarecimento acerca do foro competente para julgamento das ações penais originárias. O rito processual e os procedimentos que devem ser adotados para o julgamento dos crimes de competência originária também foram examinados, demonstrando as similitudes e diferenças com o rito comum.

No entanto, as dificuldades envolvidas no julgamento destas ações não estão no fato de estarem ou não regulamentadas na legislação pátria, se devem ao fato de estarem atreladas a procedimentos muito específicos e minuciosos, o que demanda muita cautela, disposição, tempo e capital por parte dos julgadores e do Estado.

O maior problema, somado as dificuldades próprias dos procedimentos, reside ainda no fato de que os agentes detentores de foro por prerrogativa de função não estão sendo condenados. Estes agentes ainda acabam exercendo medo e influência sobre os julgadores, sem falar na demora no julgamento do processo.

Felizmente este quadro está mudando, tome-se como exemplo o caso "Mensalão", que finalmente começou a ser julgado em agosto de 2012 pelo STF. Este processo está previsto para terminar em até três anos, entretanto, a tradição desta Corte não é punir os réus que detém foro por prerrogativa de função, de fato nos últimos dez anos não houve nenhuma condenação. 

A solução para o problema no julgamento e na condenação dos culpados nas ações penais originárias não está, portanto, no Direito e na abolição do foro por prerrogativa de função. O problema está na sociedade, na educação, na política, na corrupção, ou seja, na estruturação do país.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Thayse Cristine Pozzobon por Thayse Cristine Pozzobon
Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná, Pós Graduada na Escola da Magistratura do Paraná, Assessora no Tribunal de Justiça do Paraná.

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