Esqueci minha senha
Ir para o conteúdo - Atalho [T]

IBRAJUS - Instituto Brasileiro de Administração do Sistema Judiciário

Revista On-line

Tutela jurisdicional e Administração da Justiça no Brasil

Tutela jurisdicional e Administração da Justiça no Brasil - Andrea Abrahão Costa

1.                   Introdução. 2.  Acesso à justiça, o direito fundamental à tutela jurisdicional célere e o novo papel do Juiz. 3. O juiz administrador. 4. Brevíssimas notas conclusivas.

 

1.                   Introdução

Muito já se escreveu acerca da necessidade de aperfeiçoamento de instrumentos processuais que possam responder, eficazmente, aos anseios do jurisdicionado e à chamada crise do Poder Judiciário.

Os temas relativos ao acesso à justiça e à efetividade da tutela jurisdicional possuem como aspecto fundamental a constatação de que de nada adianta a atuação da jurisdição se esta não for efetiva para o titular do direito material.

Tal problemática surgiu de forma mais intensa no Pós-Guerra, a partir da conclusão de que não bastava o direito formal de propor ou contestar uma ação, fruto de um modelo liberal de organização e administração da justiça. Passou-se a exigir a ampliação dos canais de acesso à justiça de forma a torná-los capazes de responder aos novos direitos sociais.

Assim, o sistema processual foi sendo aperfeiçoado por meio de inúmeras reformas legislativas.

Mas não é sob esta ótica que pretendemos abordar o tema relativo ao direito fundamental à tutela jurisdicional. Muito embora as referidas reformas tenham a sua importância, quer nos parecer que não podem estar isoladas do estudo da temática da Administração da Justiça, a qual, sem dúvida, comporta inúmeros aspectos que vão desde a reflexão da necessidade de recursos materiais e pessoais e sua gestão, até a adoção de técnicas inovadoras e de maior tecnologia, bem assim o uso de alternativas ao modelo formal de resolução de conflitos.

E não por acaso, pois hoje a ideia de acesso à justiça não mais se limita ao mero acesso aos tribunais, relacionada que está com a viabilidade de acesso à ordem jurídica justa. São dados elementares desse direito: o direito à informação, o direito à adequação entre a ordem jurídica e a realidade socioeconômica do país, o direito de acesso a uma justiça adequadamente organizada e formada por juízes inseridos na realidade social e comprometidos com o objetivo de realização da ordem jurídica justa, o direito à pré-ordenação dos instrumentos processuais capazes de promover a objetiva tutela dos direitos, o direito à remoção dos obstáculos que se anteponham ao acesso efetivo à justiça com tais características.

Considerando que é em torno dos poderes dos juízes que se concentraram as principais modificações legislativas levadas a efeito no Brasil nos últimos tempos, é imprescindível breve incursão neste terreno para só então abordarmos a figura do juiz à luz dos princípios de gestão administrativa, tema que começa a ganhar adeptos nos estudos do Direito aqui e alhures.

2. Acesso à justiça, o direito fundamental à tutela jurisdicional célere e o novo papel do Juiz

É sabido que concomitantemente à implantação do chamado Estado de Bem-Estar Social, as Constituições ocidentais mais progressistas do século XX foram erigidas sob o esforço de integrar as liberdades individuais tradicionais às garantias e direitos sociais essencialmente destinados a tornar as primeiras acessíveis a todos e a assegurar uma real, e não meramente formal, igualdade perante a lei.

De fato, nos Estados liberais burgueses dos séculos XVIII e XIX, o direito à jurisdição significava apenas o direito formal de propor ou contestar uma ação. Aquele que pudesse suportar o ônus de uma demanda é que poderia estar em juízo; não importava se estava ou não em condições de usufruir esse direito. O direito à proteção judicial, portanto, era visto em uma dimensão individual e técnico-formal, de acordo com o modelo liberal de organização e administração da justiça.

Na primeira metade do século XX, portanto, com a criação dos direitos sociais e a reivindicação de ação positiva do Estado para tornar efetivos os direitos proclamados, é que o acesso à justiça passa a ser exigido como um direito social, cuja negação acarretaria a negação de todos os demais, e não mais como apenas um direito civil formal. O que se buscava era o alargamento dos direitos de determinados segmentos sociais e a consequente necessidade de instrumentos judiciais para a sua proteção. Antes ligado apenas à proteção dos direitos individuais, o sistema legal passava a ser considerado decisivo também para a efetivação dos novos direitos.

Na segunda metade do século XIX, então, nos países centrais surgiram vários movimentos jurídico-políticos de defesa do direito enquanto instrumento de transformação social. Nesses movimentos, a discussão sobre as formas estatais e não estatais de resolução de conflitos coincide com a emergência, a partir da década de 1960, de pressões com vistas à ampliação dos canais de acesso à justiça para garantir efetivamente os novos direitos que vinham sendo conquistados por determinadas minorias (negros, mulheres) ou pela sociedade (direitos do consumidor e do meio ambiente).

Se é certo que a positivação de novas categorias de direitos teve clara repercussão sobre o processo, que procurou desenvolver técnicas de tutela judicial dirigidas prevalentemente à satisfação do direito material invocado[1], deixando em segundo plano a possibilidade de reparação pecuniária típica dos regimes liberais, não menos correta é a afirmação de que, embora ainda informado por princípios do Estado Liberal, o ordenamento jurídico vai sendo influenciado por ideais advindos de outros modelos nos quais a presença do Juiz atuante é mais perceptível.[2]

O que se notou, assim, foi a utilização pelo legislador, seja na seara material, seja na seara processual[3], de uma nova técnica que se apropria de conceitos vagos e cláusulas abertas, exigindo que o juiz de uma vez por todas deixe de ser mera e passiva inanimada boca da lei.

Especificamente em relação às inovações sentidas pelo processo civil brasileiro, podemos citar etapas bem marcadas que tiveram início em 1992 e prosseguiram até 2006. Desde a previsão da antecipação dos efeitos da tutela por meio da Lei 8.952/94, hoje inscrita no art. 273, do Código pátrio e da tutela específica da obrigação de fazer e entrega de coisa (Leis 8.952/94 e 10.444/2002), passando pelo terreno dos recursos (Leis 10.358/2001 e 10.352/2001 e Lei 11.187/2005) até a reforma no processo executivo (Leis 11.232/2005 e 11.382/2006) e a previsão da “repercussão geral” como requisito de admissibilidade nos recursos excepcionais (Lei 11.418/2006).

Diversos autores identificam as apontadas leis que alteraram o vigente Código de Processo Civil como integrantes de duas fases de reformas, a primeira que ocorreu em 1994 e a segunda a partir de 2001. Entre eles é voz corrente o fato de que

“... tanto a reforma do CPC (operada em 2001 e 2002), quanto a recente reforma constitucional ocorreram em razão dos mesmos diagnósticos ligados à falta de operatividade do sistema e com o mesmo fim: propiciar a realização mais efetiva da tutela dos direitos. Por ‘efetiva’ entende-se, ao mesmo tempo, a tutela jurisdicional prestada com celeridade e segurança.” (Wambier e Medina, 2005, p. 8)

Desta forma, ao tempo em que as transformações no papel do juiz para a aplicação da lei foram sendo processadas, o tema da celeridade processual no direito brasileiro se fez sentir também pelo legislador constitucional, que, por meio da Emenda Constitucional 45/2004 e sob a denominação de duração razoável do processo, o erigiu como direito fundamental de todo e qualquer cidadão no art. 5º, inciso LXXVIII, a saber: “a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação.” Mas, antes disso, recorde-se o art. 8º da Convenção Americana sobre Direitos Humanos, que passou a integrar o Direito brasileiro por força do Decreto 678, de 6.1.1992, já trazia em seu corpo o direito de toda pessoa ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razoável, por um juiz ou tribunal competente

O movimento de aperfeiçoamento continua e estamos bem próximos da edição de um novo Código de Processo Civil brasileiro, proposta objeto do Projeto de Lei 8046/10, o que visa a atender as metas estabelecidas pelo CNJ por força do “II Pacto Republicano de Estado por um Sistema de Justiça mais Acessível, Ágil e Efetivo” assinado no dia 13/04/2009. No documento, restou estabelecido o compromisso para garantir, dentre os objetivos traçados, o acesso universal à Justiça, “especialmente dos mais necessitados”, e processos mais rápidos e eficientes.

Os principais temas propostos pela apontada Comissão criada pelo Senado Federal, e pertinentes à presente reflexão, podem ser assim resumidos a breve espaço: (i) criação de um tutela de urgência na parte geral do CPC, passando a cautelaridade a ser vista como um poder que o juiz tem de defesa da jurisdição; (ii) extinção de incidentes processuais; (iii) criação de incidentes de coletivização de litígios de massa, com eleição de uma causa piloto  que sirva de paradigmas a todas as ações semelhantes; (iv) simplificação de procedimentos visando à desformalização do processo; (v) execução imediata da sentença; (vi) exclusão da oposição, nomeação à autoria e chamamento ao processo; (vii)  escolha da conciliação como primeiro ato de convocação do réu a juízo.

Nada obstante, a crise do Poder Judiciário ainda é sentida.

Nessa ordem de ideias, a nosso ver, o desafio atual não pode estar mais centrado exclusivamente na ampliação dos mecanismos de acesso à justiça, nas técnicas processuais e na ampliação de poderes conferidos aos juízes. As reflexões sobre como possibilitar o regresso, isto é, a saída do sistema, necessitam de novos horizontes. E é nesse ponto, portanto, que se encontra a pertinência da temática referente à administração da justiça. É o que passamos a expor.

3. O juiz administrador

O abandono da temática da administração da justiça deu-se por anos no Brasil e segundo nos aponta Freitas (2012)

 

“Nos anos 2000 as coisas começaram a mudar, a partir de congressos realizados pelo Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal, em Brasília. O último deles foi em 2005.

Hoje há uma consciência geral e todos se empenham no aprimoramento dos serviços judiciários. O CNJ dá uma importante contribuição, instituindo programas como o Conciliar é Legal e promovendo pesquisas como a  Justiça em Números. Os tribunais internalizam boas práticas. A Escola Superior da Magistratura da Ajuris (RS) criou um  Centro de Pesquisa “Judiciário, Justiça e Sociedade”.  Em Mato Grosso, o TJ, o TRT, a Justiça Federal e outros órgãos do Judiciário ou a ele ligados criaram um grupo de estudos, destinado a aperfeiçoar o sistema judicial. ...

O TRF da 4ª Região tem longa tradição na área. Vários presidentes da Corte Regional, a partir de Gilson Dipp, hoje ministro do Superior Tribunal de Justiça, em 1995, preocuparam-se em dar-lhe mais efetividade. Somaram-se as ações nas gestões de Ellen Northfleet, Fábio Rosa e Teori Zavaski, todos empenhados, cada um no seu estilo.”  (in http://www.ibrajus.org.br/revista/artigo.asp?idArtigo=282, “Atualidade e futuro da Administração do Poder Judiciário”, acesso em 19/04/2013)

Antes do apontado movimento, ainda em 1994, foi editado o primeiro estudo sobre administração da justiça no Brasil. A iniciativa deu-se no âmbito da Justiça Federal, por meio da edição no número 41 da “Revista AJUFE”, da Associação dos Juízes Federais do Brasil. À época mencionava-se que o referido tema era tão importante quanto ainda descuidado e, naquela ocasião, foi tratado sob os seguintes aspectos: (i) controle externo do Poder Judiciário; (ii) controle de qualidade do Judiciário, o que veio a ser concretizado em 2004 com a criação do Conselho Nacional de Justiça; (iii) especialização de Juízos; (iv) planejamento no âmbito da administração judiciária como um processo contínuo e sistemático de olho num futuro de incertezas e riscos; (v) produção de dados estatísticos, o que hoje reverbera com a produção do “Justiça em Números” do CNJ – Conselho Nacional de Justiça.

O fato é que a lógica de gestão no âmbito do Judiciário veio a modificar profundamente as práticas profissionais dos juízes e funcionários da Justiça, já que, atualmente, intensificou-se a exigência dessas personagens tanto de maior eficiência quanto eficácia nas atividades que desempenham. Isto, a ponto de afirmar Medeiros (2006, p. 68):

 

“(...) a postura do novo juiz envolve até mesmo o processo de linguagem – a forma como se expressa e como sua mensagem chega ao jurisdicionado. A linguagem verbal judiciária continua marcada por seu hermetismo, do que não destoa de outras áreas do conhecimento, como a medicina, a economia e a filosofia. Apesar de dominarem o mesmo jargão, ainda assim, juízes, promotores e advogados se valem de expressões ambíguas e anacrônicas; acabam sempre criando barreira que frustram o processo de comunicação.

Essas barreiras, no tocante ao acesso à Justiça, têm consequências nefastas, pois podem implicar o próprio distanciamento entre os interlocutores, na falta de compreensão das decisões judiciais pelo jurisdicionados.

O crescimento da participação popular na administração da Justiça, por meio de implemento de juízos arbitrais e de conciliação, terá reflexos na própria concepção do julgador: segundo o jurista italiano Alessandro Giuliani, na verdade, a experiência – do processo civil ou do processo penal – mostra hoje um juiz que decide cada vez menos, medeia e contrata cada vez mais, assume um papel ‘promocional’ e chega a desempenhar uma função de orientação política e econômica.”

 

 

E prossegue aquele mesmo autor no intuito de sistematizar o alcance de tema ainda novo e desconhecido pelos operadores do Direito (2006, p. 64):

 

“Os problemas relativos à administração judicial podem ser analisados sob dois enfoques: o primeiro, de natureza interna, aponta para questões tais como: morosidade, pouca racionalidade na organização do trabalho, prioridades discutíveis na alocação de recursos, resistência a inovações, excesso de recursos processuais das decisões dos juízes e poucos investimentos na formação e atualização de magistrados e servidores. O segundo, de natureza externa, está relacionado especialmente à falta de políticas públicas sérias de investimentos, ao volume insuficiente de recursos orçamentários, ao quantitativo de juízes e servidores, às pressões governamentais, à chamada ‘inflação legislativa’, caracterizada por uma grande produção de leis, de modo desordenado e assistemático.”

 

Nesse sentido também aponta Junior (2008, p. 111), para quem

 

“... contemporaneamente, percebe-se que o sucesso da jurisdição não corresponde, apenas, ao avanço da técnica processual, mas, sobretudo, à operacionalização do poder jurisdicional, via mecanismos de gestão administrativa.

...

A jurisdição, exercitada pelo processo, hoje é desafiada a produzir resultados, atendendo às expectativas quanto à qualidade e à duração razoável do processo. A tutela jurisdicional não é mais pensada como aquela que apenas produz decisões, que declara direitos ou que diz quem tem razão. A declaração de direitos hoje não basta. Ninguém almeja sentenças. Almeja-se, pela jurisdição, a consecução de resultados, a obtenção do bem da vida que corresponde ao direito material. Para atender a essa perspectiva presente, é necessário inovar o pensamento, incluindo um novo paradigma: a ciência processual, ao desvelar as normas processuais, orientando a conduta dos sujeitos do processo, deve considerar a realidade da gestão judiciária.”

 

Nessa perspectiva, a administração da justiça é, antes de mais nada, tema atrelado à redefinição da missão da justiça e à denominada aceleração do tempo judiciário. Engloba tantos aspectos, que vão desde os critérios de seleção de magistrados, adoção de técnicas de qualidade no setor público, até a adoção de parcerias com universidades para a solução extrajudicial de conflitos das mais diversas naturezas.  Mas, todos eles, de certo, tem no Juiz seu centro catalisador. Como ressaltam Freitas, Mello e Sanchotene (2012, p. 3):

 

“A rotina do juiz contemporâneo é diferente. Ele tem entre as suas atividades um rol cada vez maior de responsabilidade. Sua ação não se limita mais a presidir audiências e proferir sentenças. Nos tribunais é preciso assumir novas atividades administrativas, como a Escola da Magistratura, Gabinete de Conciliação, sem falar das mais tradicionais, como a participação em bancas de concursos públicos, corregedoria ou presidência. Conciliador, administrador judicial, gestor de pessoas, do meio ambiente e de presídios, tudo, além de decidir ações judiciais cada vez mais intrincadas, com reflexos muitas vezes internacionais.”

 

Nesta linha aponta Medeiros (2006, p. 67):

 

“Do juiz, mais do que de qualquer outro ator do cenário judicial, exige-se essa mudança de postura e de mentalidade, visto representar, na atual estrutura, o vértice do sistema judicial. Suas funções, no entanto, acabam por se transformar, da tradicional resolução de conflitos individuais, sem verdadeiras atividades promocionais, em que alguns autores inclusive o vêem como sucessor ou administrado do Estado-Providência.

Sem chegar a tais extremos, a preparação dos magistrados, nessa nova realidade, deve ser reformulada. A formação dos juízes brasileiros, em regra, é fruto do seu esforço pessoal. Em matéria de administração, todos se revelam autodidatas. Os juízes, em geral, não estudam matérias relativas a administração, do que decorrem grandes dificuldades quando chamados a exercer funções como a diretoria do foro, a coordenadoria de subseção ou, mais tarde, cargos administrativos na direção do tribunal.”

 

Sobre a necessidade de especialização nas atividades afetas à administração da Justiça, Freitas (2012) adverte que a figura dos administradores judiciais é o

 

“(...) nome que se dá aos membros da cúpula dos tribunais nos países da Common Law e em alguns da Europa. Equivalem aos nossos diretores-gerais, secretários-gerais ou diretores administrativos dos tribunais ou dos foros. A diferença é que eles se dedicam exclusivamente a administrar o Judiciário, enquanto os nossos diretores, regras geral, permanecem no prazo do mandato de quem os indicou, ou seja, 2 anos. Por isso mesmo, nem sempre eles detêm experiência administrativa. Muitos foram sempre assessores, dedicando-se exclusivamente ao estudo de teses jurídicas. A falta de uma cultura específica desses gestores sobre administração da justiça colabora para gestões pouca expressivas.” (Revista Consultor Jurídico, 17 de junho de 2012, “Países discutem Administração da Justiça em Haia”, disponível em www.conjur.com.br)

 

É bem verdade que dita reflexão faz com que novos problemas se abram, como aqueles apontados em recente seminário[4] realizado na França em que se discutiu o papel do “magistrado administrador”. Nele, que nos conduz à chamada crise da própria identidade do juiz, chama-se a atenção, paradoxalmente, para a sensação de que a Justiça não é uma administração como qualquer outra, mas passa a responder a uma lógica de gestão. Seja como for, a discussão não pode mais ser deixada de lado, pois uma administração da justiça não efetiva é conseqüência da doutrina jurídica que a sustenta.

4. Brevíssimas notas conclusivas

Um futuro diferente para o Judiciário?

Sim, sem sombra de dúvida, mas com novas cores e formas.

A evolução das relações sociais e o crescente número de demandas judiciais nos mostram que a reflexão sobre a eficiência no âmbito do Judiciário não pode retroceder. Necessita de ser intensificada à luz dos temas que tocam à grande área de investigação denominada de “administração da justiça”. Ainda nova para os que se debruçam sobre a efetividade da tutela jurisdicional, é caminho sem volta.

Como assinalado ao longo do presente trabalho, não há como abandonar a preocupação com o aperfeiçoamento das técnicas do processo. Contudo, celeridade, custos e qualidade, aspectos sempre presentes nas discussões sobre a eficiência do Poder Judiciário, são indissociáveis da reflexão sobre as práticas e a racionalidade clássica da Justiça, que por sua vez, ligam-se ao objeto de estudo relativo à gestão propriamente dita.

Por isto mesmo, é possível afirmar que a observância do princípio da eficiência consagrado no art. 37 da Carta Magna passa, inexoravelmente, pelo presente tipo de abordagem, de modo a que se atenda aos interesses da administração da justiça, como também dos próprios partícipes da relação processual.

Está posto o desafio para os novos tempos.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>. Acesso em: março de 2013.

______. Código Civil. Lei nº 10.406 de 10 de janeiro de 2002. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406.htm. Disponível em: março de 2013.

______. Código de Processo Civil. Lei nº 5.869 de 11 de janeiro de 1973. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406.htm. Acesso em: março de 2013.

CAPPELLETTI, Mauro. Acesso à Justiça. Rio Grande do Sul: Sergio Fabris, 2002.

FALCÃO, Joaquim. O futuro é plural: administração de justiça no Brasil. Disponível em: http://www.revistas.usp.br/revusp/article/view/13600/15418. Acesso em 04 de abril de 2013.

FREITAS, Vladimir Passos de; MELLO, Júlio César Ferreira de; SANCHONETE, Salise Monteiro. In: Manual de Bens Apreendidos. Brasília: Conselho Nacional de Justiça, 2011.

FREITAS, Vladimir Passos de. Atualidade e futuro da Administração do Poder Judiciário. Disponível em: http://www.ibrajus.org.br/revista/artigo.asp?idArtigo=282. Acesso em abril de 2013.

JUNIOR, Vicente de Paula Ataide. Processo e Administração da Justiça: Novos Caminhos da Ciência Processual. In: FREITAS, Vladimir Passos de; KÄSSMAYER, Karin (Coords.). Revista IBRAJUS 1 – Poder Judiciário e Administração da Justiça. Curitiba: Juruá, 2008.

MEDEIROS, Mônica Jacqueline Sifuentes Pacheco de. Inovações na Administração e Funcionamento da Justiça Federal – um novo juiz para um novo Poder. Disponível em: http://www2.cjf.jus.br/ojs2/index.php/revcej/article/viewArticle/715. Acesso em 05 de abril de 2013.

MEDINA, José Miguel Garcia Medina. Execução civil. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.

SANTOS, Boaventura de Sousa. Introdução à Sociologia da Administração da Justiça. In: JÚNIOR, José Geraldo de Sousa; AGUIAR, Roberto A.R. de (Orgs.). Introdução Crítica ao Direito do Trabalho. Brasília: Universidade de Brasília, 1993.

WAMBIER, Teresa Arruda Alvim. Controle das decisões judiciais por meio de recursos de estrito direito e de ação rescisória: recurso especial, recurso extraordinário e ação rescisória: o que é uma decisão contrária à lei? São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.

WAMBIER, Luiz Rodrigues; WAMBIER, Teresa Arruda Alvim; MEDINA, José Miguel Garcia. Breves comentários à nova sistemática processual civil: Emenda constitucional n. 45/2004 (Reforma do Judiciário), Leis 10.444/2002, 10.358/2001 e 10.352/2001. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005.

 

 

 



[1] A esse respeito convém destacar a previsão do art. 461 e 461-A do atual Código de Processo Civil, segundo os quais, respectivamente, “Na ação que tenha pro objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou, se procedente o pedido, determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do adimplemento”; “Na ação que tenha por objeto a entrega de coisa, o juiz, ao conceder a tutela específica, fixará o prazo para o cumprimento da obrigação.”

[2] É o caso, por exemplo, da tutela das obrigações de fazer ou não fazer, nas quais o juiz pode determinar os casos em que determinada medida executiva deve ser aplicada, guiando-se por norma jurídica que apenas explicita padrões genéricos a serem seguidos.

[3] Para exemplificar tem-se o art. 461, § 4º, do CPC, que prescreve: “o juiz poderá, na hipótese do parágrafo anterior (medida liminar)  ou na sentença, impor multa diária ao réu, independentemente de pedido do autor, se for suficiente ou compatível com a obrigação, fixando-lhe prazo razoável para o cumprimento do preceito.”Pode-se identificar como conceitos vagos neste artigo os seguintes termos: razoabilidade, suficiência e compatibilidade.

[4] Judge ou gestionnaire? Questions sur une identité en tension. Disponível em www.ihej.org, acesso em 15/02/2013.

ANDREA ABRAHAO COSTA por ANDREA ABRAHAO COSTA
Mestre em Direito pela PUC/PR; Pós-graduada em Sociologia pela UNICAMP; Professora do Curso de Direito da Faculdade de Educação Superior do Paraná - FESPPR

mais artigos deste autor»