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IBRAJUS - Instituto Brasileiro de Administração do Sistema Judiciário

Revista On-line

COMO TORNAR MAIS EFICIENTE A COBRANÇA DAS MULTAS ELEITORAIS?

 

COMO TORNAR MAIS EFICIENTE A COBRANÇA DAS MULTAS ELEITORAIS?

RESUMO: Este pequeno ensaio pretende lançar a ideia de que a eficiência da cobrança judicial das multas eleitorais depende da substituição da sistemática das execuções fiscais pela atual forma de cumprimento de sentenças por quantia certa. Para possibilitar essa substituição, adotando-se os avanços da lei geral, em contraposição às exigências da lei especial, propõe-se a adoção da moderna Teoria do Diálogo das Fontes, reconhecida tanto da doutrina, como na jurisprudência.

PALAVRAS-CHAVE: Multa eleitoral - Execução fiscal - Cumprimento de sentença - Pragmatismo - Teoria do Diálogo das Fontes

ABSTRACT: This short essay aims to launch the idea that the efficiency of the judicial recovery of election fines depends on the replacement of the tax execution procedure by way of compliance with judgments by a certain amount. To enable this substitution, adopting the advances of general law, as opposed to the special requirements of law, it is proposed the adoption of the modern Theory of the Dialogue des Sources, recognized both the doctrine and jurisprudence.

KEY WORDS: Election fines - Tax execution procedure - Compliance with the judgments - Pragmatism - Theory of the Dialogue des Sources

A cobrança judicial das multas eleitorais vem sendo feita pela sistemática das execuções fiscais, ainda hoje regidas pela Lei 6.830/1980 (LEF), por exigência expressa do art. 367 do Código Eleitoral de 1965 (CE).

Sabe-se, porém, que ao tempo da edição do Código Eleitoral, no alvorecer da ditadura militar no Brasil, sequer havia o Código de Processo Civil (CPC) em vigor, datado de 1973, nem se poderia cogitar das reformas que esse Código sofreu para aperfeiçoar o cumprimento das decisões judiciais.

A execução fiscal, por outro lado, era regida pelo Decreto-Lei 960/1938, imposto por Getúlio Vargas, o qual oferecia uma sistemática privilegiada - mais célere e eficiente, embora autoritária - para a cobrança da dívida ativa, quando em comparação com o CPC de 1939.

A opção do legislador do Código Eleitoral pela execução fiscal certamente foi decidida, à época, pelo melhor sistema para cobrança das multas eleitorais: a execução fiscal era mais adequada e eficiente do que a legislação processual civil.

Mas a atualidade revela um panorama diferente: o CPC, norma geral, amplamente reformado, espelha um sistema mais adequado e eficiente para a cobrança de créditos, especialmente os representados em decisões judiciais (como é o caso da sentença que impõe a multa eleitoral), do que a Lei de Execuções Fiscais de 1980.

A multa eleitoral, como as demais multas não-penais aplicadas pela Justiça Eleitoral, é imposta por sentenças e acórdãos judiciais, por isso constituindo títulos executivos judiciais (art. 475-N, I, CPC). Não há mais razão para submeter um título executivo judicial à cobrança por regras aplicáveis aos títulos executivos extrajudiciais ou à dívida ativa da União. Isso não se justifica nem mesmo por razões pragmáticas, uma vez que o sistema de execuções fiscais, entulhado e emperrado por milhões de ações, não mais se apresenta como o melhor e mais adequado regramento para a cobrança de dívidas. O sintoma mais expressivo da crise pela qual atravessam as execuções fiscais é a proposta, encampada pela própria União, de desjudicialização dessas execuções.

Em outras palavras: na atualidade, as regras gerais do CPC oferecem melhores instrumentos processuais do que as regras específicas da LEF, ao menos quando se trata de cumprir decisões judiciais.

Ora, diante dessa realidade, pergunta-se: por que ainda se aplica a LEF para executar as sentenças que impõem multas eleitorais? A resposta é direta: porque é o que prevê o Código Eleitoral, lei específica com regência sobre a matéria.

Mas essa resposta tipicamente racionalista e simploriamente legalista não se mais se sustenta.

Em primeiro lugar, por razões pragmáticas: a execução das multas eleitorais, pela LEF, sofre um sério e preocupante déficit de efetividade, dado que se sujeita à iniciativa das Procuradorias da Fazenda Nacional, já superlotadas de execuções fiscais das mais diversas origens e valores. Muitas multas eleitorais sequer são inscritas em dívida ativa. Outras, embora inscritas, não são cobradas em juízo. Por outro lado, os juízos eleitorais não apresentam a estrutura necessária para implementar o rito das execuções fiscais. A grande maioria dos juízos eleitorais (senão todos!) sequer conta com Oficial de Justiça capacitado para empreender as diversas tarefas a ele atribuídas pela LEF. Com isso, as multas eleitorais acabam sem cobrança, comprometendo a autoridade sancionatória da Justiça Eleitoral e estimulando a prática de infrações à respectiva legislação.

Mas também do ponto de vista estritamente jurídico essa maneira de cobrar multas eleitorais não pode continuar.

A Teoria Geral do Direito não é mais a mesma dos tempos dos pandectistas alemães ou dos exegetas franceses! Não é possível aderir cegamente a princípios gerais sem pensar nas consequências de sua aplicação para o sistema como um todo.

O princípio lex specialis derogat generali não pode ser aplicado sem nenhuma contextualização histórica ou avaliação das consequências práticas da exclusão de um sistema com a adoção de outro.

O Código Eleitoral é lei especial; a Lei de Execuções Fiscais também; o CPC é lei geral. Mas seria o caso de abdicar, na Justiça Eleitoral, dos avanços que o CPC experimentou nos últimos tempos, apenas por amor ao princípio da especialidade? Mesmo se sabendo que, na prática, essa posição diante do conflito de normas está fulminando a efetividade da execução das multas eleitorais?

Não!

Na atualidade, a ciência do direito avançou para construir teorias que possibilitem uma organicidade do sistema jurídico que converse melhor com as necessidades e exigências do mundo real empírico.

Dentre essas novas teorias, está a Teoria do Diálogo das Fontes, originalmente formulada na Alemanha por Erik Jayme, e introduzida no Brasil por Cláudia Lima Marques.

Sinteticamente, a Teoria do Diálogo das Fontes propõe que a alteração dos conceitos e princípios de uma norma geral altera os conceitos e princípios das normas especiais com ela relacionadas, sempre que isso for necessário para permitir a aplicação simultânea, coerente e coordenada das plúrimas fontes legislativas convergentes, com finalidade de proteção efetiva de um determinado bem jurídico.

Com isso, muda-se um dos paradigmas da teoria clássica do direito: do conflito para a coordenação de normas; da revogação de uma das normas em conflito do sistema jurídico ou do "monólogo" de uma só norma, à convivência dessas normas, ao "diálogo" das normas para alcançar a sua finalidade visada ou "narrada" em ambas.

Utilizando essa teoria é possível substituir, para melhor cobrar as multas eleitorais, a execução fiscal pelo cumprimento de sentença, ainda que procedendo às adaptações necessárias para se ajustar às peculiaridades da Justiça Eleitoral.

Essa teoria já participa, com reconhecimento, da jurisprudência dos tribunais superiores, como é o caso do Superior Tribunal de Justiça, em matéria de execuções fiscais:

 PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. RECURSO REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ART. 543-C, DO CPC. APLICABILIDADE DO ART. 739-A, §1º, DO CPC ÀS EXECUÇÕES FISCAIS. NECESSIDADE DE GARANTIA DA EXECUÇÃO E ANÁLISE DO JUIZ A RESPEITO DA RELEVÂNCIA DA ARGUMENTAÇÃO (FUMUS BONI JURIS) E DA OCORRÊNCIA DE GRAVE DANO DE DIFÍCIL OU INCERTA REPARAÇÃO (PERICULUM IN MORA) PARA A CONCESSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO AOS EMBARGOS DO DEVEDOR OPOSTOS EM EXECUÇÃO FISCAL. 1. A previsão no ordenamento jurídico pátrio da regra geral de atribuição de efeito suspensivo aos embargos do devedor somente ocorreu com o advento da Lei n. 8.953, de 13, de dezembro de 1994, que promoveu a reforma do Processo de Execução do Código de Processo Civil de 1973 (Lei n. 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - CPC/73), nele incluindo o §1º do art. 739, e o inciso I do art. 791. 2. Antes dessa reforma, e inclusive na vigência do Decreto-lei n. 960, de 17 de dezembro de 1938, que disciplinava a cobrança judicial da dívida ativa da Fazenda Pública em todo o território nacional, e do Código de Processo Civil de 1939 (Decreto-lei n. 1.608/39), nenhuma lei previa expressamente a atribuição, em regra, de efeitos suspensivos aos embargos do devedor, somente admitindo-os excepcionalmente. Em razão disso, o efeito suspensivo derivava de construção doutrinária que, posteriormente, quando suficientemente amadurecida, culminou no projeto que foi convertido na citada Lei n. 8.953/94, conforme o evidencia sua Exposição de Motivos - Mensagem n. 237, de 7 de maio de 1993, DOU de 12.04.1994, Seção II, p. 1696. 3. Sendo assim, resta evidente o equívoco da premissa de que a LEF e a Lei n. 8.212/91 adotaram a postura suspensiva dos embargos do devedor antes mesmo de essa postura ter sido adotada expressamente pelo próprio CPC/73, com o advento da Lei n. 8.953/94, fazendo tábula rasa da história legislativa. 4. Desta feita, à luz de uma interpretação histórica e dos princípios que nortearam as várias reformas nos feitos executivos da Fazenda Pública e no próprio Código de Processo Civil de 1973, mormente a eficácia material do feito executivo a primazia do crédito público sobre o privado e a especialidade das execuções fiscais, é ilógico concluir que a Lei n. 6.830 de 22 de setembro de 1980 - Lei de Execuções Fiscais - LEF e o art. 53, §4º da Lei n. 8.212, de 24 de julho de 1991, foram em algum momento ou são incompatíveis com a ausência de efeito suspensivo aos embargos do devedor. Isto porque quanto ao regime dos embargos do devedor invocavam - com derrogações específicas sempre no sentido de dar maiores garantias ao crédito público - a aplicação subsidiária do disposto no CPC/73 que tinha redação dúbia a respeito, admitindo diversas interpretações doutrinárias. 5. Desse modo, tanto a Lei n. 6.830/80 - LEF quanto o art. 53, §4º da Lei n. 8.212/91 não fizeram a opção por um ou outro regime, isto é, são compatíveis com a atribuição de efeito suspensivo ou não aos embargos do devedor. Por essa razão, não se incompatibilizam com o art. 739-A do CPC/73 (introduzido pela Lei 11.382/2006) que condiciona a atribuição de efeitos suspensivos aos embargos do devedor ao cumprimento de três requisitos: apresentação de garantia; verificação pelo juiz da relevância da fundamentação (fumus boni juris) e perigo de dano irreparável ou de difícil reparação (periculum in mora). 6. Em atenção ao princípio da especialidade da LEF, mantido com a reforma do CPC/73, a nova redação do art. 736, do CPC dada pela Lei n. 11.382/2006 - artigo que dispensa a garantia como condicionante dos embargos - não se aplica às execuções fiscais diante da presença de dispositivo específico, qual seja o art. 16, §1º da Lei n. 6.830/80, que exige expressamente a garantia para a apresentação dos embargos à execução fiscal. 7. Muito embora por fundamentos variados - ora fazendo uso da interpretação sistemática da LEF e do CPC/73, ora trilhando o inovador caminho da teoria do "Diálogo das Fontes", ora utilizando-se de interpretação histórica dos dispositivos (o que se faz agora) - essa conclusão tem sido a alcançada pela jurisprudência predominante, conforme ressoam os seguintes precedentes de ambas as Turmas deste Superior Tribunal de Justiça. (...) 8. Superada a linha jurisprudencial em sentido contrário inaugurada pelo REsp. n. 1.178.883 - MG, Primeira Turma, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, julgado em 20.10.2011 e seguida pelo AgRg no REsp 1.283.416 / AL, Primeira Turma, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, julgado em 02.02.2012; e pelo  REsp 1.291.923 / PR, Primeira Turma, Rel. Min. Benedito Gonçalves, julgado em 01.12.2011. 9. Recurso especial provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C, do CPC, e da Resolução STJ n. 8/2008. (REsp 1272827/PE, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/05/2013, DJe 31/05/2013) [negrito acrescentado]

 

Assim, não obstante o Código Eleitoral determine que se utilize a LEF para cobrar multas eleitorais, o sistema processual informa que, hoje, títulos judiciais (como é o caso da sentença que fixa a multa eleitoral) são executados, bem eficazmente, pelo regramento previsto no art. 475-J de seguintes do CPC.

Dessa forma, a execução das multas eleitorais passa a se realizar, como de ordinário acontece em todo o sistema processual contemporâneo, sob o comando do juiz eleitoral que fixou a multa, na fase de cumprimento de sentença, sem a esdrúxula necessidade de inscrever em dívida ativa da União (como se a sentença eleitoral já não fosse um título executivo!!), nem a insólita dependência de iniciativa das Procuradorias da Fazenda Nacional.

Todas as multas eleitorais serão cobradas, independentemente do valor, seja a aplicada ao mesário ou ao eleitor faltoso, seja a aplicada ao candidato ou ao partido político. A desobediência à legislação eleitoral sempre será punida. A impunidade eleitoral e a crença popular de que certas infrações eleitorais jamais são sancionadas serão notícias do passado, renovando-se a credibilidade e o respeito público à Justiça Eleitoral.

De forma mais simples e eficiente, intimar-se-á o executado para pagar em 30 dias (em diálogo adaptativo com a regra do art. 367, III, do CE), sob pena de multa de 10% e penhora, nos termos do art. 475-J do CPC. O mais, a doutrina e a jurisprudência sobre a fase de cumprimento de sentença fornecerão as respostas necessárias.

Uma série de dificuldades operacionais, existentes por causa do rito das execuções fiscais, deixará de existir, tornando infinitamente melhor a prestação jurisdicional eleitoral. 

O objetivo deste texto é apenas lançar a ideia, indicando uma base teórica para a sua implementação prática. Certamente que a jurisprudência eleitoral, sempre na vanguarda dos rumos do judiciário nacional, saberá resolver com prontidão os eventuais problemas de adaptação do novo sistema. A jurisdição eleitoral precisa disso.

 

 

Vicente de Paula Ataide Junior por Vicente de Paula Ataide Junior
Doutor e Mestre em Direito Processual Civil pela UFPR; Juiz Federal em Curitiba/Pr, titular da 2 Turma dos Juizados Especiais Federais do Paraná;Professor de Direito Processual Civil da ESMAFE/PR; Membro da Comissão de Reforma Processual da AJUFE

Site Pessoal: http://pragmatismoeprocesso.blogspot.com.br
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