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IBRAJUS - Instituto Brasileiro de Administração do Sistema Judiciário

Revista On-line

O JUIZ E A GOVERNANÇA DO PODER JUDICIÁRIO NO BRASIL: DO MODELO BUROCRÁTICO AO DEMOCRÁTICO

O JUIZ E A GOVERNANÇA DO PODER JUDICIÁRIO NO BRASIL:

DO MODELO BUROCRÁTICO AO DEMOCRÁTICO

 

 

 

 

 

 

 

 

Luciano Athayde Chaves

 

 

 

 

1. Conhecendo o Poder Judiciário brasileiro

 

            Antes de falar sobre os aspectos explorados no artigo selecionado para esta Conferência, entendo que é importante apresentar algumas rápidas características do Poder Judiciário brasileiro.

            Temos um sistema bastante complexo, com uma quantidade grande de magistrados e servidores, além de mais de 90 tribunais.

            Há uma justiça federal e as justiças estaduais e a do distrito federal, em um total de 27 sistemas (26 estados e o distrito federal), que se integram com os tribunais federais de 3º grau.

            Além disso, há ramos especializados na justiça federal, como a justiça eleitoral, a do trabalho e a militar.

            São mais de 17 mil juízes, distribuídos em três instâncias judiciais: a primeira, formada por juízos singulares; a segunda, formada pelos tribunais estaduais e regionais federais; e a terceira, integrada pelos tribunais superiores (Superior Tribunal de Justiça, Tribunal Superior do Trabalho e Superior Tribunal Militar).

            No topo dessa estrutura, encontra-se o Supremo Tribunal Federal, a quem compete dar a última palavra sobre a interpretação da Constituição, mas que também possui outras competências não constitucionais.

            A quantidade de processos, novos e em estoque, é expressiva, e tem se mantido assim desde que se começou um forte processo de construção de indicadores sobre o funcionamento do Poder Judiciário, há alguns anos.

2. A Administração do Poder Judiciário brasileiro

 

A Constituição Federal de 1988 conferiu ao Poder Judiciário o chamado “autogoverno”, ou seja, a prerrogativa de se administrar com grande autonomia em relação ao Poder Executivo e Legislativo, com quem deve manter, no entanto, harmonia (art. 2º, CF).

Além dos tribunais, a administração dos órgãos do Poder Judiciário conta com conselhos federais e, principalmente, com o Conselho Nacional de Justiça, instituído em 2004, com o objetivo de se constituir órgão central do sistema de gestão, assegurar a autonomia do Poder Judiciário e o controle administrativo e financeiro dos seus órgãos, bem como exercer a fiscalização da atuação dos seus membros.

Diferentemente, portanto, do que sucede em muitos países, todos os atos administrativos relacionados aos órgãos do Poder Judiciário são por ele próprio praticados, sem formal interferência dos demais poderes.

Por certo que essas tarefas relacionadas com a administração são realizadas com o importante apoio dos servidores dos tribunais, alguns deles especializados na área administrativa. No entanto, as mais importantes decisões, pelo menos na teoria, são de responsabilidade dos presidentes dos tribunais ou órgãos colegiados administrativos dos tribunais, a quem cabe a liderança das mais relevantes questões administrativas no âmbito do Poder Judiciário.

Essa autonomia, no entanto, tem sido criticada por vários segmentos da sociedade, que defendem a tese de que problemas, como a morosidade processual, têm como causa a dificuldade de gestão, uma vez que os juízes não possuem expertise para o enfrentamento de questões administrativas que poderia ajudar na melhoria dos serviços judiciários.

Esse é um dos pontos que pretendo discutir com vocês nesta minha intervenção.

 

3. Os desafios do autogoverno do Poder Judiciário

 

A quantidade de processos novos, somados àqueles ainda em tramitação, costuma aumentar o debate público em torno do maior problema do Poder Judiciário no Brasil: a morosidade da solução dos conflitos e, portanto, a baixa eficiência do sistema.

Esse quadro costuma criar uma percepção ruim em relação aos serviços judiciários, desestimulando, paradoxalmente, as expectativas de resolução dos conflitos pelo Poder Judiciário.

Por causa disso, a administração judiciária tem sido alvo de grandes críticas, como se todo o problema da morosidade tivesse relação apenas com os órgãos judiciários, sem também se questionar, por exemplo, a legislação em vigor e as vantagens econômicas que muitas pessoas e empresas acabam obtendo quando transferem seus problemas para “terreno judicial” (judicial field?).

De todo modo, a crítica que exploro no paper se relaciona com a suposta ineficiência do modelo de autogoverno, ou do também chamado “governo dos juízes”, por meio do qual cabe aos próprios tribunais planejar e executar suas políticas de planejamento e de gestão administrativas, expertise que estaria fora do perfil profissional dos membros do Poder Judiciário.

Ocorre que essa crítica, apesar de sua aparente consistência, não leva em consideração que o modelo de gestão dos tribunais brasileiros praticamente se manteve inalterado desde o período anterior à democracia inaugurada com a Constituição de 1988.

Isto quer dizer que, a rigor, a administração judiciária continua sendo muito concentrada na presidência dos tribunais, de maneira ainda muito vertical e com baixa participação do conjunto dos juízes.

Além disso, os processos de seleção de magistrados, e até mesmo de seus auxiliares diretos, não têm privilegiado a demonstração prévia de conhecimentos na área de gestão, aspecto de certa forma incompreensível diante da ampla autonomia administrativa e financeira assegurada pela Constituição Federal ao Poder Judiciário.

Logo, a ideia de governo dos juízes – indicada pela Constituição - ainda não foi completamente implementada, na medida em que ainda não nos foi possível construir um modelo aberto e descentralizado de gestão.

Os novos desafios da justiça, com maior acesso às pessoas, não somente aumenta a quantidade de processos, mas também exige mais capacidade de diálogo institucional, aspecto essencial da ideia de governança com a qual trabalho no paper.

Faz parte desse contexto de novos desafios a nova tendência de introdução de novas tecnologias na tramitação de processos judiciais. Desde 2006, temos ampliado a experiência de tramitação de processos em meio totalmente eletrônico, modelo que aumenta a necessidade de nossa capacidade gerencial, na medida em que novas estruturas de tecnologia da informação precisam ser contratadas, construídas e instaladas. Especialistas em tecnologia de informação precisam ser recrutados. Novos softwares precisam ser desenvolvidos. Além disso, todos os atores do processo precisam ser capacitados para operar com os diversos sistemas.

Trata-se, portanto, de uma grande mudança não somente técnica, mas também cultural para todos os nós.

Nesse cenário, elevam-se as expectativas por uma gestão mais eficiente dos recursos financeiros e humanos alocados no Poder Judiciário.

Por isso, tenho defendido a ideia de que é fundamental pensar sobre o modelo de governança para o Poder Judiciário brasileiro.

 

 

4. A governança do Poder Judiciário

 

A governança exige diálogo social, especialmente entre todos os atores judiciários: juízes, advogados, membros do Ministério Público.

Também é fundamental pensar que as políticas públicas planejadas no âmbito do Poder Judiciário precisam ser apoiadas pelo Congresso Nacional e, em alguma medida, pelo Poder Executivo, principalmente no que se refere à questões relacionadas com alterações na legislação e nos limites orçamentários do Poder Judiciário. Afinal, apesar de independentes, são harmônicos entre si.

Assim, a governança sugere uma gestão democrática e interativa, onde todos devem ouvidos e suas opiniões devem ser consideradas.

Nesse contexto, podemos considerar que o modelo tradicional de gestão adotado nos tribunais brasileiros, caracterizado pela baixa participação dos juízes e dos demais atores da justiça na formulação de políticas públicas e na execução dos programas e atos ordinários de gestão, distancia-se da ideia de governança.

Por outro lado, a defesa de um modelo democrático de governança se baseia no valor que ele agrega à independência funcional dos Juízes. Acreditamos que quanto menos dependentes, interna e externamente, forem os magistrados, maior será a segurança de termos um Judiciário forte independente.

Em alguns países que tive a oportunidade de visitar e conhecer mais de perto seus órgãos judiciários e seus membros, como Argentina, Portugal e Espanha, a dependência administrativa, tanto interna como aquela em relação ao Poder Executivo, tem sido apontada como um dos fatores que costumam ameaçar a independência dos órgãos judiciários.

Desde 2004, com criação do Conselho Nacional de Justiça - CNJ, por meio da Emenda Constitucional n. 45, há um esforço no sentido da maior democratização e participação de juízes e servidores na formulação e execução dos planos estratégicos de gestão do Poder Judiciário.

Exemplo desse esforço é o procedimento contido da Resolução n. 70, de 2009, que institui a obrigatoriedade de elaboração de planos estratégicos de gestão para ciclos de 5 anos, dispondo, na dimensão de gestão, também, sobre:

a) a necessidade de troca de experiências entre os tribunais e alinhamento estratégico entre suas ações de gestão;

b) a melhoria da relação entre os Poderes e instituição e também a melhoria da comunicação entre o Poder Judiciário e o público externo;

c) a efetiva participação de magistrados e servidores na elaboração e execução do orçamento dos órgãos do Poder Judiciário.

Essa mesma Resolução, determinou a realização de projetos para a apuração de indicadores da atividade do Poder Judiciário, que resultou no Projeto denominado de Justiça em Números, que anualmente publica um importante relatório com dados estatísticos sobre a Justiça brasileira, desde o número de processos em tramitação, relativamente a cada ramo de justiça, até indicadores relativos a recursos humanos e orçamentários.

Essa norma interna também institui o chamado “regime de metas”, por meio da qual foram fixados objetivos a serem perseguidos em ciclos de um a cinco anos, especialmente no que se refere ao desempenho no julgamento de causas, novas e ainda pendentes de julgamento.

Em que pese essa importância dessa iniciativa, temos que reconhecer que a medida não chegou a ser integralmente “abraçada”, pouco alterando as estruturas tradicionais de gestão.

Apesar do convite à maior participação dos atores judiciais no planejamento e gestão das atividades judiciárias, ainda se vê a mesma concentração de poder decisório em certos órgãos gestores e baixa “horizontalização” dos debates sobre projetos e ações administrativas.

Tanto é que a Resolução n. 70 acaba de ser revogada, sendo substituída pela Resolução n. 198, de 16 de junho de 2014 e na qual se percebe, inclusive, uma redução dos espaços de participação da comunidade judiciária.

 

5. Algumas propostas para uma governança democrática para o Poder Judiciário

 

Até aqui, fiz alguns diagnósticos sobre a gestão do Poder Judiciário no Brasil e emiti algumas opiniões sobre seus desafios e pontos de melhoria quanto à administração de seus órgãos.

Agora, para finalizar essa breve participação nesta Conferência, gostaria de falar sobre algumas propostas que podem contribuir para a construção uma experiência de governança que de fato possibilite o Poder Judiciário enfrentar os desafios de nosso tempo, onde eficiência e transparência consigam caminhar ao lado da inovação, do diálogo social e da justiça substancial (substantive due processo).

a) desconcentração administrativa: Primeiro, creio que é fundamental pensarmos que uma gestão eficiente precisa ser desconcentrada, isto é, precisa ser compartilhada pelos diversos níveis da organização judiciária.

Claro que deve haver uma administração mais central, mas concentrar todas as decisões importantes apenas nesse nível pode comprometer não somente a eficiência das políticas administrativas, mas também, em direção inversa, bloquear a inovação e o diagnóstico de problemas a resolver.

Por isso, defendo que os órgãos mais locais tenham: i) orçamento específico para suas atividades; ii) mais autonomia para definir prioridades e aplicar esses recursos orçamentários; iii) efetiva participação na formulação do planejamento administrativo.

Esse fortalecimento da gestão, a partir de uma experiência de desconcentração, pode, inclusive, ajudar a desenvolver competências e habilidades administrativas entre os magistrados e servidores, de modo que, ao longo da carreira, possa traduzir essas experiências em mais capacidade para lidar com os desafios administrativos da instituição.

b) saberes de administração: considerando que o Poder Judiciário brasileiro recebeu da Constituição Federal a possibilidade de se autogovernar, no sentido de gerir suas próprias atividades, parece-me fundamental que os saberes próprios da administração científica também sejam exigidos por ocasião do recrutamento dos juízes e servidores.

Essa medida não retira o foco da atividade dos tribunais e de seus juízes, na medida em que é um saber complementar e necessário à eficiência na prestação de serviços.

Por outro lado, é preciso reconhecer que os outros ramos do poder político, como o Congresso Nacional e o Poder Executivo, também exercem atividades típicas e atípicas às suas funções preponderantes. O Congresso Nacional, por exemplo, também se autogoverna, gerindo seus próprios recursos, por exemplo. O Poder Executivo também exerce atividades legislativas, autorizado pela Constituição editar leis temporárias e medidas complementares às leis em vigor.

c) escolha dos dirigentes dos tribunais: na tradição brasileira, somente os membros dos tribunais elegem seus presidentes e vice-presidentes, por exemplo, processo do qual não participam os demais juízes que integram o Primeiro Grau, embora todos façam parte de uma mesma instituição e de um mesmo corpo de magistrados.

Não estou certo se essa é a fórmula preponderante nos demais países com estrutura judiciária semelhante, mas posso assegurar que esse modelo reflete em grande fragmentação e isolamento, na medida em que reduz a possibilidade de diálogo interno e com a sociedade civil sobre projetos e políticas judiciárias pensadas e propostas por aqueles que vão ocupar os cargos mais importantes de gestão.

A ideia de governança implica a democratização desse processo, em ordem a permitir que a eleição dos dirigentes dos tribunais seja mais do que apenas uma escolha de nomes, e se torne, igualmente, uma escolha de futuro.

d) conselhos de administração: nessa mesma direção, a governança judiciária também deve se preocupar com a execução de suas políticas, da forma mais participativa possível. Por isso, defendo que a gestão dos tribunais seja realizada por conselhos de administração, de modo que os problemas mais gerais sejam debatidos e decididos por meio de um grupo mais representativo de membros da magistratura.

Assim, por exemplo, as propostas orçamentárias seriam examinadas por representantes dos tribunais e dos órgãos de Primeiro Grau, assim como outros temas fundamentais como sistemas e plataformas eletrônicas, atendimento ao público, novos procedimentos para a gestão dos processos, programas de redução do volume processual, dentre outras possibilidades.

e) diálogo social: last, but not least, acredito que todas essas iniciativas de governança devem ser acompanhadas de uma porosidade e abertura do Poder Judiciário para dialogar.

Ouvir a sociedade civil, o que ela pensa, suas reclamações e expectativas em relação aos órgãos judiciários é aspecto fundamental para a evolução de seus serviços e a correção de rumos relativamente a suas políticas públicas.

Penso, portanto, que é dever dos juízes oportunizar espaços de debates para ouvir os cidadãos, associações, sindicatos, advogados e membros do Ministério Público.

Também é fundamental que esse canal de diálogo também se mantenha aberto internamente, isto é, que as diversas instâncias de administração judiciária possa ouvir todo o conjunto de juízes e servidores, em ordem a reforçar a ideia de um organismo funcional, coeso, democrático e forte, capacitando-o para os grande desafios que este século está apontado para o Poder Judiciário de todos os países.

 

Luciano Athayde Chaves por Luciano Athayde Chaves
Juiz do Trabalho da 21ª. Região (RN). Titular da 2ª Vara do Trabalho de Natal/RN. Professor Adjunto da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Mestre em Ciências Sociais (UFRN, 1998). Foi Juiz Auxiliar da Presidência do Conselho Nacional de Justiça (2012) e Presidente da Associação Nacional dos Magistrados da Justiça do Trabalho (2009-2011). Email:

Site Pessoal: http://Natal
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